El Proyecto de Ley de Salud Pública y Seguridad Alimentaria de Castilla y León: ¿una normativa innecesaria?
“Las leyes inútiles debilitan a las necesarias”
MONTESQUIEU
OCTAVIO NOBELLAR DICENTA[1]
1. Introducción
El 16 de abril de 2010 se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes de Castilla y León el texto del “Proyecto de Ley de Salud Pública y Seguridad Alimentaria de Castilla y León”[2].
La adopción por todas y cada una de las Comunidades Autónomas de una Ley “alimentaria” es un tema polémico[3]. En este contexto, dedicaremos la presente nota al análisis de un Proyecto de Ley que «… tiene la voluntad de definir con precisión el contenido de la prestación de salud pública del Sistema Público de Salud de Castilla y León, que está integrada por el conjunto de iniciativas, ciencias, habilidades y aptitudes organizadas por las autoridades sanitarias para preservar, proteger y promover la salud de la población»[4].
Cabe preguntarse si sus redactores han logrado realmente su objetivo, en especial por lo que se refiere a definir con precisión el contenido… así como si acertaron en reunir en una misma normativa las reglas generales relativas a la Salud pública con las más específicas referentes a la seguridad alimentaria (a las que se añaden las relativas a la sanidad ambiental… ¡lo que no hace más que aumentar la confusión y el desorden!).
2. El Proyecto de Ley
2.1 Estructura
En la “Exposición de motivos” del Proyecto de Ley que nos interesa, se resume del siguiente tenor la composición del texto propuesto, con un total de 65 artículos, distribuidos en seis Títulos, una Disposición Adicional, una Disposición Derogatoria y cuatro Disposiciones Finales:
«El Título Preliminar, bajo la rúbrica de Disposiciones generales, delimita el ámbito objetivo de la norma y proclama los principios generales que deben informarla actuación de las administraciones públicas, incorporando a nuestro ordenamiento jurídico los principios de protección, promoción y prevención, de la atención integral de la salud pública, de la precaución o cautela, de el análisis de riesgos, de la transparencia y equidad en la gestión de riesgos y recursos, de la aplicación de criterios de seguridad alimentaria a todos los procesos de elaboración de alimentos independientemente del destino de su comercialización, de la formación de los profesionales sanitarios, de la investigación sanitaria y de la coordinación y colaboración entre administraciones.
En el Título I, dividido en dos Capítulos se regula La Prestación de la salud pública. El Capitulo I, delimita el marco y contenido que comprenderá esta prestación en el Sistema Público de Salud de Castilla y León. De este modo se ha considerado oportuno relacionar el conjunto de actuaciones que la Comunidad Autónoma deberá implementar para la prevención de la enfermedad y la promoción y protección de la salud de la población.
[…]
Se completa este Titulo, en el Capítulo II, con la regulación de cada una de las actuaciones que tiene como objetivo delimitar el marco de cada una de ellas para la mejor organización de los servicios y gestión de los recursos públicos.
El Título II, Organización de la salud pública y seguridad alimentaria, en su Capítulo I, organiza administrativa y territorialmente las prestaciones de salud pública y crea las demarcaciones sanitarias y el equipo de salud pública, con la finalidad de superar los obstáculos que la normativa hasta ahora vigente provoca en la gestión eficaz de los recursos públicos, potenciando la formación de equipos de profesionales que asegurarán un servicio moderno y de calidad en todo el territorio de Castilla y León.
Asimismo se incorpora una relación de las competencias de la Administración de Castilla y León y se reconocen las de los Ayuntamientos, teniendo en cuenta los principios de eficacia y coordinación administrativa que deben presidir las relaciones entre las administraciones públicas.
[…]
En el Título III, bajo la denominación De las actuación[es] de seguridad alimentaria y sanidad ambiental, se incorpora a la realidad legislativa de Castilla y León los profundos cambios que se han producido en estas materias al tiempo que permite abordar nuevos retos y asume las definiciones y conceptos de la normativa que emana[n] de la Unión Europea.
[…]
El Título IV regula, en cuatro Capítulos, el régimen administrativo de intervención de las autoridades sanitarias en las actividades, públicas o privadas, que puedan provocar riesgos sobre la salud pública, insertando en el ordenamiento jurídico un marco estable que asegure a las administraciones públicas desarrollar eficazmente las funciones de control oficial.
En su Capítulo I se concreta quiénes son autoridad sanitaria y se introduce en nuestro ordenamiento jurídico la condición del agente de la autoridad sanitaria para los profesionales de salud pública que participan en las funciones de inspección y control oficial y vigilancia epidemiológica. La ley determina a lo que están facultados los mencionados agentes en el ejercicio de sus funciones.
El Título se completa con la enumeración de los mecanismos por los que las autoridades sanitarias verifican el cumplimiento de la normativa sanitaria por las entidades, empresas y actividades de las que puede derivarse un riesgo para la salud pública y la seguridad alimentaria y la regulación expresa de las diferentes medidas por las que las administraciones competentes puede limitar el ejercicio de los derechos y libertades, tanto respecto a entidades, empresas y actividades incluidas en el ámbito de esta ley como frente a los individuos o grupos de personas, en caso de existencia o sospecha de un riesgo inminente y extraordinario para la salud.
[…]
El Título V complementa el régimen general de las infracciones previsto hasta ahora en múltiples normas, como Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitaria de Castilla y León, Real Decreto 1945/1983 de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, entre otras.
[…]
De entre las disposiciones finales del texto resultan de especial mención, la Disposición Final Primera, por la que se modifica la Ley 13/2001, de 20 de diciembre, de Ordenación del Sector Farmacéutico de Castilla y León para dar respuesta a las necesidades y problemas surgidos después de casi una década de vigencia de la misma.»
2.2 Objeto y principios generales
El artículo 1.1 del Proyecto prevé que «esta ley tiene como objeto establecer el marco normativo para el conjunto de actuaciones, medidas preventivas y servicios por los que las administraciones públicas de Castilla y León promoverán y tutelarán la salud pública y la seguridad alimentaria, de acuerdo con lo establecido en los artículos 16.16 y 74 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Castilla y León».
En el artículo 2 se enumeran los siguientes Principios generales:
a) la protección, promoción y prevención como fundamento de la salud pública;
b) la atención integral y multidisciplinar de la salud pública;
c) la precaución o cautela en el ámbito de la vigilancia sanitaria y control oficial y el análisis del riesgo como metodología sistemática para establecer las medidas o acciones eficaces, proporcionadas y específicas para proteger la salud;
d) la transparencia respecto a la gestión de los riesgos y el tratamiento de la información de la salud pública;
e) la equidad en la gestión de los recursos de la salud pública;
f) la participación social en los órganos del Sistema de Salud de Castilla y León en los que estén representados todos los interesados en la protección de la salud;
g) la garantía de la intervención en salud pública, tanto individual como colectiva;
h) la aplicación de los principios de seguridad alimentaria para garantizar que los productos destinados a ser enviados al resto de España, otro Estado miembro de la Unión Europea o a terceros países se controlan con el mismo rigor que los destinados a comercializarse en Castilla y León;
i) el reconocimiento, la motivación y la formación de los profesionales sanitarios de la salud pública como uno de los elementos de garantía de calidad de esta prestación;
j) la investigación sanitaria como actuación esencial del progreso del Sistema de Salud de Castilla y León;
k) la coordinación entre las administraciones públicas con competencias en lo establecido en la presente ley en los ámbitos local, nacional, de la Unión Europea y organismos internacionales, en el marco de la legislación que les sea de aplicación; y
I) la colaboración entre las administraciones públicas y entre éstas y las entidades y los ciudadanos.
Como ha subrayado la doctrina, se trata de una lista de criterios heterogéneos que precisa de una re-ordenación que se base en una organización más lógica de las prioridades[5].
2.3 Seguridad alimentaria
2.3.1 Consideraciones generales
Entre las actuaciones que, según el artículo 3.2 del Proyecto, comprende la prestación de la salud pública del Sistema Público de Salud de Castilla y León destacan las siguientes:
- la promoción y protección de la sanidad ambiental;
- la promoción de la seguridad alimentaria; y
- la investigación biosanitaria y biotecnológica;
En la “Exposición de motivos” del Proyecto se informa sobre cuáles son los objetivos y motivaciones de la futura normativa por lo que se refiere a la seguridad alimentaria: tras recordar que las políticas tradicionales en esta materia han sido objeto de revisión como consecuencia de las distintas crisis que pusieron en evidencia los puntos débiles de la seguridad sanitaria de determinados productos alimenticios, se subraya, sin precisar más, que «… las políticas de seguridad alimentaria se han orientado hacia nuevos enfoques de control y cooperación entre sectores y a un nuevo planteamiento global e integrado sobre el control de la cadena alimentaria sustentado en sólidas bases científicas y técnicas».
Acertadamente, los redactores del Proyecto se han planteado la necesidad de que en la futura Ley el control alimentario se instrumente como un proceso integral que abarca “de la granja a la mesa”, superando los procedimientos tradicionales que estaban sustentados en un control de alimentos concentrado en las últimas fases de la cadena alimentaria.
Por último, vale la pena mencionar que el Proyecto «… redefine el marco de responsabilidades dentro del ámbito de la seguridad alimentaria en coherencia con las orientaciones dimanadas de la Unión Europea»[6]. En este sentido, la nueva política de seguridad alimentaria, también aplicable a la sanidad ambiental, que ha sido plasmada en el Proyecto, se sustenta en el análisis del riesgo, entendido como un proceso formado por tres elementos interrelacionados: determinación o evaluación, gestión y comunicación del riesgo.
2.3.2 Promoción de la seguridad alimentaria: definición y objetivos
El artículo 10.1 del Proyecto prevé la siguiente definición: «la promoción de la seguridad alimentaria consiste en el conjunto de actuaciones encaminadas a comprobar que todas las etapas de la cadena alimentaria, producción, transformación y distribución de alimentos, se desarrollen utilizando procedimientos que garanticen, a la luz de los conocimientos científicos disponibles, y sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución, un nivel elevado de protección de la salud de la población».
Son objetivos de dicha actuación (artículo 10.2):
a) velar por el cumplimento de la legislación sobre seguridad alimentaria y controlar y verificar que los titulares de las empresas y establecimientos cumplen los requisitos exigidos por dicha legislación en todas las etapas de la producción, transformación y distribución, mediante el mantenimiento de un sistema de control oficial;
b) evaluar, gestionar y comunicar los riesgos asociados al consumo de alimentos, mediante la identificación y caracterización de los posibles peligros en todas las fases de la producción, la transformación y la distribución de los alimentos;
c) impulsar la implantación de sistemas de autocontrol en las empresas alimentarias como la herramienta idónea para garantizar la inocuidad de los alimentos;
d) fomentar la participación de los sectores involucrados en la seguridad alimentaria, en especial de la población consumidora, y de sus organizaciones representativas, de los agentes económicos y de la comunidad científica; y
e) abordar el ejercicio de sus competencias considerando el conjunto del proceso alimentario desde la obtención de la materia prima hasta su consumo.
2.3.3 Información sanitaria: divulgación y publicidad que fomenten la adquisición de hábitos saludables en el consumo de alimentos, etc.
El artículo 16.1 prevé:
«La Consejería competente en materia de Sanidad establecerá mecanismos de información, de publicidad y de divulgación continuada con la finalidad de informar a los ciudadanos de las cuestiones más relevantes en las materias recogidas en esta ley».
Entre los objetivos de la actuación relativa a la de información, de publicidad y de divulgación destacan los siguientes:
- desarrollar los mecanismos y estrategias adecuadas para comunicar a la población cualquier situación que pudiera entrañar un riesgo para la salud y que permita la adopción de medidas preventivas;
- promover campañas de divulgación y publicidad dirigidas a la población que fomenten el conocimiento y a la adquisición de hábitos saludables en el consumo de alimentos y de elaboración segura de alimentos;
- implantar los registros y métodos de análisis de información necesarios para el conocimiento de las distintas situaciones relacionadas con la salud individual y colectiva de las que puedan derivarse acciones de intervención, así como los sistemas de información y estadísticas sanitarias; y
- establecimiento de sistemas de comunicación, redes de alertas, que garanticen el intercambio de la información necesaria para el cumplimiento de los objetivos de la futura normativa.
Lamentablemente, en la lista en cuestión, donde termina la perogrullada, empieza la amenaza de más y más burocracia: nuevos (y redundantes) registros, redes de alerta, etc. ¡Sin comentarios!
2.3.4 Otras disposiciones: control oficial, trazabilidad, etc.
Obviamente, no podemos ocuparnos en esta ocasión de otras disposiciones de una normativa que, si no se enmienda, resultará incoherentemente prolija y redundante.
Recordaremos de todos modos, que, según lo previsto en el artículo 30.1, el control oficial consistirá en las actuaciones permanentes que lleve a cabo la autoridad competente para verificar el cumplimiento de la legislación en el ámbito de la seguridad alimentaria y sanidad ambiental, basándose principalmente en los siguientes métodos y técnicas: el control, la vigilancia, la verificación, la auditoría, la inspección, el muestreo y análisis. En este marco, «con el objeto de elevar la protección de la salud de las personas en relación con la seguridad alimentaria, la Administración de la Comunidad de Castilla y León realizará un Plan de Control Plurianual Integrado de toda la cadena alimentaria de acuerdo con los requisitos que establezca la Unión Europea y en el marco del Plan Nacional de España»[7].
Brevitatis causae, nos limitaremos a señalar también que el artículo 31 se refiere a las obligaciones de los operadores de las empresas alimentarias y el 31 se dedica al Autocontrol.
Sobre la trazabilidad, el artículo 33 prevé lo siguiente:
«1. Los operadores de las empresas alimentarias deberán asegurar la trazabilidad de los alimentos, de los animales destinados a la producción de alimentos y de cualquier otra sustancia destinada a ser incorporada en un alimento o con probabilidad de serlo, en todas las etapas de producción, transformación y distribución.
2. Los operadores de la empresa alimentaria deberán:
a) Poder identificar a cualquier persona que les haya suministrado un alimento, un animal destinado a la producción de alimentos o cualquier sustancia destinada a ser incorporada a un alimento o con probabilidad de serlo.
b) Poner en práctica sistemas y procedimientos para identificar a las empresas a las que hayan suministrado sus alimentos o productos.
c) Poner en marcha, dentro de sus empresas, sistemas de trazabilidad, diseñados en función de la naturaleza de sus actividades, con el fin de establecer un vínculo entre lo establecido en las letras a) y b) de este apartado, de tal manera que sea posible la relación entre las materias primas o alimentos que le son suministrados y los que ellos suministran.
d) Poner en práctica sistemas y procedimientos que permitan que la información derivada de la aplicación de las letras a), b) y c) de este apartado, siempre esté a disposición de la autoridad competente.
3. En lo referente a trazabilidad, la información que debe documentarse, el tiempo de respuesta para la disponibilidad de los datos de trazabilidad y el tiempo que debe conservarse esta información será la que determine la normativa vigente, estando esta información en todo caso a disposición de la Consejería competente en materia de sanidad.»
2.4 Sanidad ambiental
En la tantas veces citada “Exposición de motivos” se califica de aspecto novedoso la inclusión en la futura normativa castellano-leonesa de la sanidad ambiental, definida como el conjunto de actuaciones que realizan las administraciones sanitarias con el fin de proteger la salud de la población de los riesgos físicos, químicos y biológicos del medio (véase también el artículo 11.1).
No tenemos nada que objetar a que se regulen las responsabilidades de los titulares de establecimientos, instalaciones, servicios e industrias en relación con los factores ambientales, se impulse la implantación de los sistemas de autocontrol de las actividades de riesgo y se procure mejorar la información a la población sobre los contaminantes con efectos perjudiciales para la salud. Dudamos, sin embargo, de que sea una elección acertada incluir esta materia en una Ley ya de por sí compleja y equívoca…
En efecto, como reconocen los redactores del Proyecto, las relaciones entre medio ambiente y salud son complejas, por lo que se hace necesario actuar abordando los principales problemas ambientales que puedan incidir en la salud de los ciudadanos, teniendo como base la prevención, pero dedicándole, en nuestra opinión, una normativa específica.
Por supuesto, la guinda es la creación del enésimo Comité, el de Vigilancia Sanitaria Ambiental… ¡Viva la burocracia!
3. Conclusiones
Entre las críticas que el texto objeto de nuestro comentario merece, destaca la relativa a que sus redactores no parecen tener las ideas claras sobre el reparto de competencias en materia de protección de la salud (o, por lo menos, no han sabido describir dicho reparto en la “Exposición de motivos” del documento en cuestión).
Así, por ejemplo, en la primera parte de la citada “Exposición de motivos” se afirma erróneamente que el Derecho comunitario se ha desarrollado paralelamente al de los Estados miembros (?). En realidad, como se subraya en el primer considerando de la Decisión n° 1350/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, por la que se establece el segundo Programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud (2008-2013)[8], las competencias comunitarias en materia de protección de la salud son muy limitadas y, además, deben ser interpretadas a la luz del principio de subsidiariedad.
Cabe subrayar que, a nivel comunitario y nacional, se aplica directamente Reglamento n° 178/2002[9], al que se hace referencia de pasada en la segunda parte de la mencionada “Exposición de motivos” recordando que su contenido debe insertarse[10] en el Ordenamiento jurídico de Castilla y León «… de forma expresa, para favorecer su publicidad y conocimiento por todos los sectores implicados, sin perjuicio de la eficacia directa de alguna de estas normas[11]»[12].
Los redactores del Proyecto tampoco han tenido en cuenta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y citan todavía los artículos del derogado Tratado constitutivo de la Comunidad Europea en vez de referirse a la nueva numeración del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Por otro lado, consideramos que haber elegido regular la protección de la salud en general y la seguridad alimentaria en una misma normativa constituye una pésima iniciativa: resulta que las disposiciones que contiene no son más que una extraña mezcolanza de medidas excesivamente genéricas, mientras que otras son superfluamente detalladas.
No cabe la menor duda de que la seguridad alimentaria merece una normativa específica, aunque, por supuesto, de carácter general…¡y no debiera mezclarse con la denominada sanidad ambiental!
Desde una perspectiva eminentemente pragmática, sin referirse a los principios de seguridad jurídica y transparencia, corremos el riesgo de que la futura normativa castellano-leonesa resulte un texto de consulta (y, por lo tanto, aplicación e interpretación) nada fácil…
Notas:
[1] Las opiniones expresadas en esta nota son de la exclusiva responsabilidad del autor, que agradece a AGUSTÍN MAYORAL JERRAVIDAS sus atinados comentarios sobre la primera versión de la misma.
[2] BOCCL nº 309, pág. 25502 [véase la siguiente página de Internet: http://2004.ccyl.es/SIRDOC/PDF/PUBLOFI/BO/CCL/7L/BOCCL7L00309A.pdf (consultada el 18 de abril de 2010)].
[3] Véase, por ejemplo: VIDRERAS PÉREZ, “Las leyes alimentarias de las Comunidades autónomas: ¡Si todos tienen una Ley, nosotros también queremos una!”, Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n° 2, 2010, 13-22.
[4] Véase la tercera parte de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
[5] Véase, en este sentido: VIDRERAS PÉREZ, obra citada en la nota 3, 15-17.
[6] Véase la quinta parte de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios, en la que se indica también que «la responsabilidad de la seguridad recae en primer lugar sobre los operadores del sector, correspondiendo a las administraciones competentes el establecimiento de sistemas de control oficial que garanticen el cumplimiento de las obligaciones por parte de los primeros», así como que «la población consumidora, por su parte, tiene el derecho de ser informada de manera permanente y asumir su responsabilidad en el almacenamiento y manipulación de los alimentos en su hogar» (la cursiva es nuestra).
[7] Véase el artículo 30.5 del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
[8] DO n° L 301 de 20 de noviembre de 2007, pág. 3.
[9] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1).
[10] Sic en la segunda parte de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
[11] La cursiva es nuestra [el párrafo en cuestión se refiere también al Reglamento (CE) nº 851/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se crea un Centro Europeo para la prevención y el control de las Enfermedades (DO nº L 142 de 30 de abril de 2004, pág. 1) y a la Decisión n° 1350/2007/CE].
[12] Véase igualmente la segunda parte de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
[para consultar la Revista Redeco: http://socdercon.blogspot.com/ ]
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