LA PROTECCIÓN DE LAS DENOMINACIONES GEOGRÁFICAS
DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS TRAS LA ADOPCIÓN DEL REGLAMENTO (UE) Nº 1151/2012*
Vito Rubino
Sumario: 1. Introducción; 2. La evolución de la protección de las
denominaciones geográficas registradas en la Unión Europea (UE); 3. La
protección de las denominaciones geográficas de los productos alimenticios
registrados en la UE: el nuevo artículo 13 del Reglamento nº 1151/2012; 3.1. Continúa: La protección ex officio de los topónimos; 3.2. Continúa: La utilización de topónimos para
referirse a ingredientes característicos de productos alimenticios elaborados o
compuestos; 3.3. Continúa: Cuestiones
pendientes: la protección de los métodos tendentes a relacionar con fines
comerciales topónimos que no están directamente vinculadas a la denominación;
4. Conclusiones.
1.
El 14 de diciembre de 2012 se publicó en el Diario
Oficial de la Unión Europea (DOUE) el Reglamento (UE) n° 1151/2012 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes
de calidad de los productos agrícolas y alimenticios,
como parte de un paquete de medidaspresentado
por la Comisión Europea como resultado de la consulta pública promovida mediante
el Libro Verde sobre la calidad de los
productos agrícolas.
La citada normativa reúne en un
solo marco jurídico la regulación vigente anteriormente sobre las
denominaciones geográficas de los productos típicos,
las especialidades tradicionales
garantizadas
y sobre la producción ecológica,
con algunas disposiciones complementarias en materia de indicaciones
facultativas de calidad.
La protección de los topónimos
registrados que contiene presenta algunas novedades que, aunque muestran “luces
y sombras” como señalan las primeras reflexiones de la doctrina,
merecen atención por los desarrollos que podrían suponer.
En efecto, como se ilustrará mejor
a continuación, el texto sufre aún un cierta dicotomía relativa a estructuras
jurídicas y orientaciones, resultado de una ambigüedad que emerge
entre las finalidades comerciales-privadas de un instrumento jurídico que tiene
como objetivo garantizar la libre circulación de las mercancías y la tutela de
los intereses económicos de los productores, y una aspiración “de régimen público”
más amplia de hacer que las denominaciones geográficas, y otros regímenes
regulados, sean el centro de políticas de desarrollo económico y de protección de
expectativas difusas.
A pesar de la evidente aparición de
la multifuncionalidad del Reglamento en el contexto de la política de calidad
agroalimentaria y, más en general, de la PAC, su lectura puede servirnos no
solo para aclarar el alcance de las modificaciones más significativas introducidas
por el nuevo régimen, sino que también, y especialmente, para analizar sus
persistentes vaguedades y para intentar proporcionar, por la vía interpretativa,
algunas respuestas sobre la extensión y el significado de la protección que ha
acordado la Unión Europea a los productos agroalimentarios típicos que
provienen de determinadas regiones.
La importancia del contexto
evolutivo en el cual se encuentra el nuevo Reglamento nos impone primero
sintetizar en clave histórico-jurídica las vicisitudes que han conducido a su adopción, para luego poder
afrontar las principales modificaciones de las disposiciones sobre la
protección de los topónimos de los productos agroalimentarios.
2. Es bien sabido que la Comunidad
Europea dispone de una normativa sobre la protección de los nombres geográficos
de los productos de calidad solo desde hace poco tiempo: si se exceptúa, de
hecho, el sector vitivinícola,
la primera regulación común de las denominaciones de origen y las indicaciones
geográficas protegidas aparece en 1992, cuando, con el Reglamento nº 2081/92,
el legislador europeo uniformó las diferentes normativas nacionales, estableciendo
un único sistema centralizado de registro de las denominaciones que había que
proteger, estructurando un complejo procedimiento de coadministración entre la Comisión
Europea y la correspondiente Autoridad nacional para la instrucción y la
gestión de los sistemas de control.
La doctrina especializada
ha ilustrado ampliamente los presupuestos que han llevado a la adopción de dicho
Reglamento, evidenciando, por así decirlo, la coexistencia en el texto de dos “almas”
distintas.
En primer lugar se ha observado
que la introducción de una reglamentación común de los topónimos respondía a la
exigencia de reforzar su protección a nivel privado debido a la difusión en los
Estados miembros de modelos de reconocimiento y protección muy diferentes entre
sí.
La exigencia estaba, además,
estrechamente conectada a los obstáculos que estos productos encontraban al
circular por el Mercado único europeo, al elevado número de asuntos contenciosos
que eran el resultado de la fragmentación del marco jurídico aplicable y a la
inevitable desconfianza de los consumidores ante alimentos faltos de credibilidad
y garantías homogéneas de autenticidad.
Por otro lado, también se ha
observado que el Reglamento sobre las DOPs e IGPs, unido a las disposiciones adoptadas
al unísono sobre las ETGs y los productos ecológicos, constituyó un primer
núcleo de reglas que tenían como finalidad el establecimiento de una política
sobre calidad funcional a fin de promover la evolución de la PAC hacia un
modelo más dinámico y competitivo.
De hecho, independientemente de la
notoriedad de los nombres registrados en los diversos mercados nacionales, la
creación de un sistema unitario permitió llevar a cabo políticas de inversión y
desarrollo rural, creando así un motor de crecimiento que beneficiaba sobre todo
a las zonas más desfavorecidas, además de constituir una herramienta de promoción
de las políticas territoriales.
El análisis del texto confirma, en
efecto, esta multidireccionalidad.
Los considerandos introductorios
subrayan tanto las finalidades “privadas” tendentes a proteger los intereses
económicos de los productores (véanse los considerandos 1°, 2°, 3° y 4°)
y a facilitar la circulación de las correspondientes mercancías (véase el 7°
considerando),
como las aspiraciones más amplias de satisfacer los intereses difusos, como las
expectativas de los consumidores (véanse los considerandos 3º y 4º)
así como el objetivo de potenciar el desarrollo rural (véase el 2° considerando).
De la misma forma, la normativa incluye
tanto la atribución de competencias a entidades eminentemente públicas (el
sistema de control del proceso y de los productos,
el procedimiento de registro
y el propio mecanismo de resolución de conflictos entre topónimos y marcas)
como modalidades de protección claramente inspiradas en el sector privado.
Esta ambivalencia que, en parte, es posible encontrar también en las numerosas
sentencias del TJCE que han tratado el tema en estos últimos veinte años.
En el contexto descrito, el nuevo Reglamento
nº 1151/2012 materializa una siguiente fase evolutiva
que se desarrolla teniendo en cuenta las cuestiones tratadas en el ya citado Libro Verde sobre la calidad de los
productos agrícolas al que siguió la presentación de una serie de
propuestas para mejorar el marco normativo a fin de reforzar las futuras
políticas de desarrollo.
De hecho, si tenemos en cuenta la función
principal de la diversificación productiva y de la comunicación
con el reto que la globalización ha presentado en los últimos años, parece obvia
la atención que el legislador ha dedicado en el curso de esos años a la
protección de las “fuentes” de información correcta para el consumidor; y, en
el tema que aquí nos concierne, resulta evidente su interés en establecer
reglas para protección de las denominaciones de los productos en cuestión.
Así pues, las finalidades
descritas orientaron la acción del legislador comunitario y no pueden dejar de
influir también la interpretación referente al análisis de las novedades
introducidas con referencia a la protección jurídica de los topónimos
registrados.
3. La tutela de las denominaciones
geográficas de los productos alimentarios en el nuevo Reglamento conserva una
posición predominante en el artículo 13.
La disposición se presenta principalmente
con la misma formulación que la versión anterior, es decir, la que incluía el Reglamento
nº 510/06, pero contiene algunas novedades significativas, que desarrollan su
alcance; a continuación, dichas modificaciones se analizan por orden de
importancia.
3.1. La principal novedad que
contiene el nuevo texto consiste en la previsión explícita de una obligación de
protección ex officio de todas las
denominaciones protegidas a cargo de todos los Estados miembros.
De hecho, el artículo 13.3 establece
que «los Estados miembros adoptarán las medidas administrativas y judiciales
pertinentes para, en aplicación del apartado 1, prevenir o detener cualquier
uso ilegal de denominaciones de origen protegidas y de indicaciones geográficas
protegidas, producidas o comercializadas en el Estado miembro de que se trate».
Se puede recordar que esta
cuestión ya había sido objeto de un recurso por incumplimiento promovido, en
virtud del artículo 226 TCE, por la Comisión Europea contra la República Federal
de Alemania debido a la falta de actuación de las autoridades administrativas
de ese país ante la profusa difusión en el mercado alemán de un queso duro
denominado “Parmesan”.
La cuestión controvertida se
basaba en la interpretación del artículo 10 del Reglamento nº 2081/92
según el cual los Estados miembros tenían que dotarse de estructuras de control
eficientes para poder garantizar que los productos que tengan como denominación
un topónimo registrado cumplan con la correspondiente regulación y adopten las
medidas necesarias para asegurar que se respeta el citado Reglamento.
Según la Comisión, dicha disposición
tenía que haber sido interpretada en el sentido de que imponía a todos los
Estados la obligación de efectuar los controles necesarios para impedir la
falsificación así como adoptar las medidas represivas que considerasen
oportunas en relación a los productores que utilizasen ilegalmente nombres
geográficos protegidos.
Sin embargo, el TJCE no aceptó
este punto de vista.
En la sentencia de 28 de febrero
de 2008
el TJCE, aunque tuvo en consideración que el término Parmesan podría llegar a evocar la DOP “Parmigiano Reggiano” (circunstancia
que en concreto se remitía a consideración por parte del juez nacional),
estimó que en la alemana existían medios represivos de carácter privado a los
cuales incluso pueden recurrir sujetos exponenciales de intereses difusos, como
los consorcios de tutela o las asociaciones de consumidores.
Por lo tanto, con una interpretación
que algunos consideran formalista y excesivamente rígida,
el Tribunal desestimó que el artículo 10 del Reglamento en cuestión pudiese
implicar la obligación de crear instrumentos públicos de intervención
preventiva y represiva para este tipo de infracciones, y que la previsión de la
que se trataba debía atribuirse al Estado de origen de la DOP y a los controles
que tienen que efectuar a los sujetos incluidos en el ámbito de la citada reglamentación.
Los autores que se han ocupado de
este fallo han señalado que, en algunos casos, al Tribunal le resulta difícil
pronunciarse de manera distinta a lo previsto textualmente en la controvertida
disposición,
teniendo en cuenta la rigidez del procedimiento y a pesar del planteamiento de
la causa por parte de la Comisión ciertamente impecable.
Dichos autores han subrayado los riesgos relacionados con la declaración: la
exclusión de la obligación de protección ex
officio, además de crear una posible discriminación en base a la
nacionalidad,
descargaba sobre las espaldas de los agentes económicos la responsabilidad de
asumir iniciativas judiciales para obtener el cese de comportamientos
comerciales desleales,
privando a la protección acordada por el Reglamento de su dimensión unitaria y
frustrando así, en gran medida, la posibilidad de alcanzar sus objetivos.
En otras palabras, la sentencia
restableció la fragmentación de la protección propia de la situación anterior
al Reglamento, con notables costes a cargo de los agentes y un obvio
debilitamiento de la protección de los topónimos registrados en el Mercado único
europeo.
Las numerosas críticas recibidas
deberían haber provocado una modificación urgente del texto del Reglamento en
cuestión, cosa que, sorprendentemente, no se produjo.
El Reglamento nº 510/2006, que
reformuló el anterior Reglamento nº 2081/92, se limitó a añadir, en el mencionado
artículo 10, una referencia al Reglamento nº 882/2004 sobre controles oficiales
como criterio normativo para la designación de las autoridades encargadas de la
verificación de las obligaciones previstas en el Reglamento sobre las DOP –
IGP, descripción que no todos han interpretado como resolutiva de la situación
creada tras la sentencia Parmesan.
Ha habido quien
ha señalado la posibilidad que la referencia al Reglamento sobre los controles
oficiales cubriera ex officio los
perfiles de ilícito anticompetitivo por vía de la aplicabilidad de la normativa
también en el sector del etiquetado; sin embargo, otros
han dudado de la practicabilidad de la solución, considerando que la referencia
en cuestión se limitaba solamente al mecanismo de designación de las
estructuras de control (características subjetivas y objetivas, estructuras,
coordinación, etc.) y no a la extensión de sus competencias.
Así pues, la cuestión seguía
presentándose controvertida, y parece singular el hecho de que la Comisión Europea
no considerara que era preciso tenerla que afrontar ni en el mencionado Libro Verde sobre la calidad, ni en
la sucesiva propuesta de Reglamento
convertido en el nº 1151/2012, obligando
en cierto sentido al Parlamento Europeo a una providencial intervención correctiva
en curso de los debates relativos a la aprobación del texto en cuestión.
Sin embargo, si prescindimos de las
circunstancias que han dado lugar a la adopción del Reglamento en vigor, lo que parece obvio es que el nuevo
artículo 13 implica la obligación de los Estados miembros a dotarse de
instrumentos públicos de control del mercado para proteger los topónimos
registrados por la UE.
De todos modos, el nuevo artículo
13.3 utiliza nuevamente expresiones en parte ambiguas [los Estados están
obligados a adoptar «medidas administrativas y judiciales (...) para (...)
prevenir o detener cualquier uso ilegal de denominaciones de origen protegidas
y de indicaciones geográficas protegidas (...)»] producidas o comercializadas
en el Estado miembro de que se trate administrativas y judiciales para «prevenir
o detener cualquier uso ilegal de denominaciones de origen protegidas». No obstante,
de la lectura de la disposición en conjunción con los artículos 36.3(b)
y 38
del mismo Reglamento se deduce
de forma evidente que dichas «medidas» incluyen necesariamente la creación de
Autoridades que tienen que ocuparse de oficio de los controles incluso sobre la
regularidad de los productos meramente comercializados como DOP – IGP en el
propio mercado de referencia.
El conjunto de las disposiciones
referidas restablece así, de manera definitiva, la unidad de la protección
acordada a los topónimos registrados al Mercado único, ratificando su naturaleza
esencialmente pública.
Como futuro y potencial problema, persiste la necesidad de crear una red adecuada
de conexión entre las Autoridades de los Estados miembros, para que la acción
de los organismos de vigilancia pueda reforzarse también mediante comunicaciones
y solicitudes provenientes del exterior.
Para este fin, primeramente
parecía beneficiosa la inclusión explícita del nuevo Reglamento en la lista de normativas de la U.E. de protección de
los consumidores para la aplicación de las cuales el Reglamento nº 2006/2004
(“Reglamento sobre la cooperación en materia de protección de los
consumidores”) ha establecido una red de Autoridades administrativas que deben
prestarse colaboración bajo la supervisión de la Comisión Europea.
No cabe ninguna duda de que la protección
de los regímenes agro-alimentarios de calidad y de sus perfiles comunicativos afecta
intereses relevantes de los consumidores.
Por otra parte, la coordinación, además
de ser obligatoria según lo dispuesto en el artículo 4.3 TUE,
hoy por hoy está, en relación con el tema que aquí nos concierne, implícitamente
incluida en el campo de acción del Reglamento
nº 2006/2004 que también señala en el propio anexo la Directiva
2005/29/CE sobre las prácticas comerciales desleales
para proteger, entre otras cosas, de las posibilidades de fraude sobre el origen de los productos.
De todas formas, la referencia que
hace también el Reglamento nº 1151/2012 a las disposiciones relativas a los
control oficiales que contiene el ya
citado Reglamento nº 882/2004 tendría que imponer como
aplicables también al sector que nos interesa los artículos 53 y 54.4 de este
último, que se dedican respectivamente a la organización de planes de control
y a la facultad de las Autoridades competentes nacionales que detecten infracciones
por falta de conformidad sancionables en productos procedentes de otros Estados
miembros de notificar los correspondientes procedimientos también a las
Autoridades administrativas de estos últimos.
Como se puede constatar, se trata,
sin embargo, de un marco legal bastante articulado y fragmentado, por lo que se
corre el riesgo de que las Autoridades nacionales encargadas de la vigilancia
del sector colaboren de forma insuficiente y se frustren así, al menos en
parte, los objetivos de la normativa; por ello es necesaria otra intervención reglamentaria
sobre las modalidades de aplicación de la protección ex officio de la que se trata.
3.2. Entre las modificaciones
introducidas en el nuevo texto del artículo 13 del Reglamento nº 1151/2012 encontramos
la inserción de una aclaración acerca de la aplicación de la protección cuyas
consecuencias podrían, según la interpretación que se haga, tener un notable
impacto económico.
Se trata de la extensión del
alcance limitado del uso del nombre registrado en los casos en que éste se
utilice en el etiquetado de alimentos compuestos “como ingrediente” [véase el
artículo 13.1(a) del Reglamento nº 1151/2012].
La precisión, incluida igualmente
por el Parlamento Europeo durante debate de la propuesta presentada por la
Comisión, plantea primordialmente la cuestión de los límites de la utilización
en el etiquetado de las DOP – IGP como ingredientes “caratterizzanti”,
y, a primera vista, parece presentar una aproximación restrictiva.
La cuestión asume particular
relevancia en Italia, donde el Gobierno, basándose en una delegación legislativa especial (2004)
relativa a las sanciones por la violación de la normativa sobre las DOP – IGP, instauró
un régimen de autorización preventivo para la utilización de topónimos
registrados en la UE como ingredientes caracterizantes y reservó a los correspondientes
consorcios de protección el poder concederlo junto con el de exigir una
contribución ad hoc a los
utilizadores profesionales y administrar el sistema a través de un registro
especial.
El artículo 1.1(c) del decreto
legislativo 297/04,
de hecho, establece que la utilización comercial de denominaciones geográficas
registradas en la U.E en el etiquetado, presentación o publicidad de productos
elaborados o transformados se considera ilícita
y administrativamente sancionable, a excepción de los casos en los
cuales «la denominazione è il componente esclusivo della categoria merceologica
di appartenenza e gli utilizzatori del prodotto composto, elaborato o
trasformato sono autorizzati dal Consorzio di tutela della denominazione
protetta (…) e risultano inseriti in apposito registro attivato, tenuto ed
aggiornato dal Consorzio stesso».
La disposición, cuyo objetivo es
reforzar el control sobre las DOP – IGP también en sectores paralelos, atribuye
a los Consorzi una función parecida a
la del titular de la marca colectivo, en un contexto en el que estos grupos
recuperan funciones de gestión del signo registrado progresivamente erosionadas
por la regulación anteriormente vigente en la UE.
La iniciativa del legislador
delegado, que ya ha sido objeto de críticas en el plano constitucional,
ha suscitado dudas también en relación a la ausencia de indicaciones respecto
al Reglamento comunitario,
y debe, por lo tanto, ser analizada a la luz del nuevo texto del Reglamento nº
1151/2012.
Es necesario, en otras palabras,
preguntarse si las nuevas modificaciones pueden, al menos a nivel de la
relación con la normativa de la Unión, constituir una base jurídica válida para
mantener las prohibiciones y la estructura administrativa creada por el d.lgs.
297/04.
En este sentido, parece útil hacer
una comparación con el sistema de las marcas, para verificar si las finalidades
del nuevo Reglamento pueden coincidir o justifican una lectura diferente de las
dos regulaciones.
Como es bien sabido, el registro
de una marca crea un derecho a su utilización modelado en la estructura de la propiedad:
el titular podrá disponer de ella ya sea en términos de uso exclusivo directo,
o de su concesión a terceros (conocida como concesión de la marca en licencia,
prevista hoy por el artículo 22 del Reglamento nº 207/2009 sobre la marca
comunitaria
y 23.2 del d.lgs. 30/2005)
o, por último, en términos de “distruzione” (a través de la no renovación del
registro o la no utilización)
Desde hace tiempo, la doctrina
ha señalado que la naturaleza sustancialmente monopolística de la marca tiende
a excluir o reducir al mínimo las posibilidades de uso del signo registrado por
parte de terceros sin autorización del titular.
No obstante, tanto la normativa
como la jurisprudencia
han concedido algunas aperturas al uso de la marca ajena sobre la base de cuestiones
relativas a la competitividad;
no obstante, los casos en los que se prevén excepciones limitadas a la
totalidad del derecho que nos interesa son realmente escasos: uso del nombre o de
la dirección del empresario,
utilización del signo registrado en una función descriptiva de datos reales
o indicación del destino del uso del producto.
Los casos enumerados están sometidos
a otra restricción, que es la obligación de la buena fe, que se expresa
normativamente en la frase «siempre que un uso se realice conforme a las
prácticas leales en materia industrial o comercial».
En referencia, en particular, a la
así llamada “función descriptiva” de datos reales, la jurisprudencia, aunque
admite la atribución a este caso en concreto de la hipótesis de indicación de
componentes del propio producto, ha mostrado una cierta severidad al valorar la
exigencia comunicativa real y excluir la legalidad de cualquier asociación
injustificada a la marca ajena con finalidades meramente especulativas.
En otras palabras, en todas las
hipótesis en las que no se trate de un caso de uso descriptivo (y no
distintivo) justificado por exigencias objetivas
se podría configurar un supuesto de falsificación de la marca siendo
ejercitable el derecho del titular a emprender todas las iniciativas de
prohibición e indemnizatorias que prevé la reglamentación.
Ahora bien, frente a un marco como
el descrito, es necesario preguntarse si la disciplina de las DOP - IGP, que
regula los derechos de propiedad industrial, sigue criterios análogos y justifica,
por consiguiente, limitaciones al derecho relativo al signo registrado a la luz
de la nueva formulación del artículo 13.1 del Reglamento nº 1151/2012.
No hay duda, que la hipótesis del
ingrediente caracterizante va más
allá de la mera función descriptiva (para la cual bastaría que apareciese en la
lista de ingredientes) e implica la intención de sacar provecho económico y
competitivo de la notoriedad del producto evocado.
En este sentido, es necesario
recordar en primer lugar que el TJCE en dos
sentencias separadas por una distancia de tiempo considerable ha esbozado los
límites de la normativa comunitaria sobre las denominaciones geográficas.
En la sentencia Warsteiner de 7 de noviembre de 2000
el citado Tribunal marcó el perímetro
de aplicación de la normativa comunitaria sobre la protección de los nombres
geográficos de los alimentos al afirmar que ésta, limitándose a regular las
denominaciones de los productos que presenten un nexo preciso entre las propias
características, la calidad o la reputación y el territorio de donde provienen,
deja a los Estados miembros libres de regular los aspectos que no cubre la disposición
(véanse los fundamentos jurídicos del 42 al 45).
Seguidamente, la Corte, con la
sentencia Bud II de 8 de septiembre de
2009,
ha ratificado que la normativa sobre las DOP – IGP tiene que considerarse
“exhaustiva”, en el sentido que los Estados miembros no pueden introducir o
mantener en el propio reglamento normas potencialmente competitivas y
complementarias a lo establecido en el Reglamento en cuestión (véase el
fundamento jurídico nº 114).
La doctrina que ha comentado esta
última sentencia se ha dividido entre críticas, fundadas principalmente en la
naturaleza concurrente de las competencias en materia de propiedad industrial y
en el consecuente derecho de los Estados miembros a conservar la competencia
para proteger, dentro de sus fronteras nacionales, las propias denominaciones
de origen – indicaciones geográficas;
y consideraciones similares basadas en la sustancial absorción de la competencia en cuestión por parte de la UE con la adopción
del primer Reglamento sobre las DOP – IGP, además de la prevalencia de la base
jurídica “agrícola” sobre otros perfiles.
Sin intención de juzgar una
posición o la otra, cabe señalar que de la solución al problema depende también
en gran parte la respuesta sobre los límites de uso de los topónimos
registrados utilizados en la etiqueta como indicación de ingredientes caracterizantes.
De hecho, mientras que la primera
tesis (después de algunos beneficiosos replanteamientos jurisprudenciales) debería
revelarse correcta, está claro que el legislador nacional conservaría el
derecho de imponer, dentro de los propios límites, requisitos de protección adicionales como el citado procedimiento de
autorización preventiva introducido por el d.lgs. 297/04 (salvo, obviamente, la
verificación de constitucionalidad interna).
El inciso introducido por el nuevo
artículo 13 objeto de los presentes comentarios podría reforzar así a nivel del
Derecho comunitario el ejercicio de una competencia por parte del legislador
nacional, como reenvío a la necesidad de atribuir a las denominaciones
geográficas registradas una protección también más allá de los límites del
propio sector, al igual que lo previsto para las marcas.
En caso de que, por el contrario,
tuviera que prevalecer la tesis de la absorción de las competencias nacionales
en la materia, la solución al problema que nos interesa, resultaría mucho más
compleja.
La naturaleza de “derecho híbrido”
de las indicaciones geográficas en la reglamentación de la UE, a caballo entre
los intereses privados de los operadores económicos y las aspiraciones públicas
de convertirlo en un instrumento de desarrollo rural, la promoción del territorio
y la protección del consumidor, haría que los principios, incluso
jurisprudenciales, desarrollados en el ámbito del Derecho de marcas no resultasen
totalmente “trasplantables” en el ámbito que nos interesa.
Antes de poder extender las
valoraciones “monopolísticas” propias de la marca a la materia que nos ocupa,
sería necesario verificar si la normativa comunitaria sobre las denominaciones
geográficas no responde a varios planteamientos, en razón de la autonomía de la
reglamentación y de la peculiaridad de sus finalidades.
Antes de la novedad de 2012, el Reglamento sobre las DOP – IGP no preveía
disposiciones sobre el uso de los topónimos registrados como ingredientes
caracterizantes.
La regla sobre la protección se
limitaba a enunciar la prohibición general de evocar, usurpar o imitar las
denominaciones geográficas protegidas por parte de productos potencialmente
confundibles o competitivos.
En el marco de las intervenciones previstas
en el denominado “paquete calidad” adoptado después del Libro Verde de 2008, la Comisión Europea
publicó unas directrices destinadas a servir de guía sobre el problema
que delimitan las condiciones de admisibilidad para el uso de los topónimos registrados
en el etiquetado de los productos elaborados por terceros.
En el citado documento se puede leer que «si bien la
incorporación de un producto que se beneficia de una DOP o una IGP a un
producto alimenticio puede constituir naturalmente una salida importante para
estos productos de calidad, es necesario garantizar, sin embargo, que cualquier
referencia a tal incorporación en el etiquetado de un producto alimenticio se
efectuará de buena fe y no inducirá a error al consumidor (…)». Por esta razón,
la Comisión considera que «una denominación registrada como DOP o IGP puede
mencionarse dentro, o al lado, de la denominación de venta de un producto
alimenticio que incorpora productos que se benefician de la denominación
registrada, así como en el etiquetado, la presentación y la publicidad de dicho
producto alimenticio, siempre que se reúnan las condiciones siguientes[:] que
dicho producto alimenticio no contuviera ningún otro ingrediente comparable, es decir, ningún otro ingrediente que pueda
sustituir total o parcialmente al ingrediente que se beneficia de una DOP o IGP
(…);este ingrediente debería utilizarse en cantidad suficiente con el fin de
conferir una característica esencial al producto alimenticio en cuestión (…);el
porcentaje de incorporación de un ingrediente que se beneficia de una DOP o una
IGP debería, idealmente, indicarse dentro o justo al lado de la denominación de
venta del producto alimenticio (…)». Según la Comisión, finalmente, «en el
pliego de condiciones correspondiente a una denominación registrada como DOP o
IGP no deberían figurar, en principio, disposiciones relativas a la utilización
de dicha denominación en el etiquetado de otros productos alimenticios, ya que
el respeto de la legislación existente de la Unión por parte de los agentes
económicos constituye una garantía adecuada».
Como se puede comprender fácilmente, por un lado, el
presupuesto que inspira la iniciativa es la utilidad de la difusión de los
productos con denominación protegida también como ingredientes, por las
evidentes consecuencias económicas que pueden derivarse de ello.
Por otro lado, aunque los requisitos que justifican el
uso descriptivo de la DOP –IGP están bien detallados, no hay previstas
condiciones que conciernan a autorizaciones previas, inscripciones en registros
especiales y pago de derechos.
Como se ha dicho, la Comisión va más allá de la concesión
“de la propiedad” del signo registrado cuando quiere excluir que se indiquen
las condiciones de uso como ingrediente en los pliegos de condiciones de
producción de los alimentos con denominación protegida, porque el respeto a las
simples reglas de corrección y trasparencia comercial enunciadas basta en la
lógica de la exhaustividad de la normativa comunitaria.
En otras palabras, las citadas directrices asumen la
función de explicitar aquellos requisitos de corrección profesional que hacen
legítima y libre la referencia al topónimo y el efecto de asociación comercial a favor de los utilizadores profesionales queda
absorbido por los mencionados objetivos públicas de la normativa (que tratan de
incrementar la renta agrícola, multiplicando así la demanda de estos productos
en el mercado).
La aclaración
sobre la extensión de la limitación del uso de los topónimos incluso en las
situaciones en las cuales sean utilizados “como ingredientes” del nuevo artículo
13.1 del Reglamento nº 1151/2012 no parece poder implicar una innovación
normativa respecto a las directrices citadas.
De
hecho, el inciso en cuestión se integra plena y coherentemente en el marco de
la política sobre la calidad alimentaria, limitándose a citar implícitamente
las condiciones, todas sustanciales, ya enunciadas por la Comisión para
garantizar la corrección del mensaje lanzado con evidencia caracterizante y la consiguiente mayor atracción del producto enriquecido por la DOP - IGP.
El Considerando
nº 32 del Reglamento confirma esta lectura, puesto que, aunque confirma la
intención del legislador de elevar la protección de los topónimos registrados
extendiendo la correspondiente prohibición a los casos de usurpación, imitación
y evocación por bienes y servicios (al igual que en el sector vitivinícola), precisa
que «si se emplean como ingredientes denominaciones de origen o indicaciones
geográficas protegidas, debe tenerse en cuenta la Comunicación de la Comisión
titulada Directrices sobre el etiquetado
de los productos alimenticios que utilizan como ingredientes denominaciones de
origen protegidas (DOP) e indicaciones geográficas protegidas (IGP)».
La
indicación confirma, por lo tanto, la conformidad de la precisión añadida en el
artículo 13.1 con lo indicado por la Comisión, y parece excluir implícitamente
la posibilidad de hacer de ella el fundamento jurídico para justificar futuras
restricciones al uso de los topónimos para los fines descritos.
La aparente
homogeneidad de las indicaciones referidas encuentra un elemento de
incoherencia en el reforzado papel de los grupos que gestionan las
denominaciones, tanto en el Reglamento objeto de estos comentarios, como en
algunas disposiciones que lo han precedido.
El
nuevo artículo 45 atribuye a estas organizaciones de empresarios (en Italia los
Consorzi di tutela) varias competencias
con la finalidad de reforzar el control
del nombre geográfico, entre las cuales se incluye la adopción de «medidas para
impedir o contrarrestar las medidas que sean perjudiciales o entrañen el riesgo
de ser perjudiciales para la imagen de esos productos».
La
indicación, inspirada claramente en la figura del titular de una marca
colectiva, señala que persiste de una cierta confusión de roles, funciones y competencias
en el sistema que regula las DOP – IGP, alimentada recientemente de lo previsto
por el sector de la leche y de los productos lácteos en el Reglamento nº
261/2012;
en dicha normativa, anticipando una determinada voluntad del Parlamento Europeo
sobre la extensión a todo el sector de competencias análogas,
se ha introducido la posibilidad de que las organizaciones interprofesionales puedan
solicitar a los Gobiernos nacionales una cuota de producción en función a la
tendencia de mercado.
Las
dos disposiciones parecen apostar por la hipótesis que la reglamentación no ha
abandonado aún del todo las modalidades de protección privadas (reconocidas
también por la Corte Costituzionale
italiana)
a favor de una aproximación totalmente de carácter público, y que, por lo
tanto, en el tema objeto de nuestros comentarios pueden continuar coexistiendo
intereses difusos con un control de tipo propietario sobre el signo registrado.
En
otras palabras, cuando prevalezca una lectura de la normativa de este tipo se puede
suponer que lo afirmado por la Comisión no agota las condiciones necesarias y
suficientes para usar los topónimos registrados como ingredientes
caracterizantes, y es lícito también a nivel de la normativa comunitaria que
los Estados miembros adopten condiciones adicionales, como autorizaciones previas
de los Consorzi y esquemas de
vigilancia ad hoc con finalidades de
expansión de la protección.
Los
distintos planteamientos, que terminan por alejarse hasta el punto de llegar a
abiertas incompatibles contradicciones, no facilitan la interpretación de la
disposición, que probablemente necesitará una intervención interpretativa del
TJUE.
3.3. En
las valoraciones de las novedades aportadas por el Reglamento nº 1151/2012 a la
regulación de la protección de las denominaciones geográficas registradas queda
por analizar lo que el artículo 13 (manteniendo en gran medida la estructura
antes vigente) no ha incluido en el ámbito
de la protección que la normativa asegura.
Se
trata de aquellos fenómenos de asociación o vinculación de la notoriedad de los
nombres geográficos por parte de productos similares/genéricos potencialmente
competitivos efectuados no a través de la evocación de la denominación, sino en
relación con las modalidades de presentación en el mercado.
Una
reciente investigación
ha puesto en evidencia el problema en términos numéricos estudiando el
comportamiento de una muestra de consumidores ante las alternativas que
normalmente están presentes en las estanterías de venta de las grandes superficies,
organizada entre el producto Grana Padano D.O.P. y otros quesos duros que no
son D.O.P.
Primeramente,
gracias a su análisis se ha podido constatar la práctica, largamente extendida,
de colocar cerca o mezclar en las citadas estanterías productos D.O.P. y
productos que no están marcados con el topónimo y tienen formatos muy similares.
También
se ha revelado una tendencial mayor competitividad de los productos genéricos
(colocados principalmente en la franja de “primer precio”) respecto a los
productos D.O.P., a veces combinada con carteles que se colocan en el punto de
venta para exaltar esta característica en términos comparativos genéricos.
Con
el fin de verificar el grado de conocimiento de los consumidores sobre las
distintas características de los productos que se presentan de esta forma, se efectuaron
100 entrevistas a individuos de varias franjas de edad, en las cuales se pedía
a los entrevistados que reconociesen las diferencias entre los distintos
productos, identificar el origen de cada uno, etc.
El
resultado ha sido realmente sorprendente: en referencia al formato “a spicchio”
entre los entrevistados con edades comprendidas entre los 18 y 24 años, el
12,5% no identificó diferencias entre el producto DOP y el genérico; mientras
que el 37,5% indicó diferencias que no tienen nada que ver con el signo
registrado;
en la franja de 25-44 años, el 18,18% asoció los dos productos, mientras que el
27,27% señaló diferencias que no están relacionadas con la certificación comunitaria;
en la franja de 45-64 años el 18,75% no identificó las diferencias, mientras
que el 15,62% indicó elementos heterogéneos respecto a la certificación del
origen y de la calidad que conlleva el citado sistema comunitario; en la franja
de edad superior a los 65 años el 62,50% no percibió las diferencias, mientras
que el 25% indicó diferencias que no están relacionadas con la certificación D.O.P.
Este
gran desconocimiento evidenciado por los ciados resultados, observado también
en el formato “grattugiato” y en la respuesta a cuestiones sobre el origen de
los productos, además de indicar un preocupante nivel de desinformación sobre
el significado de los certificados de calidad de la Unión Europea se convierte
inevitablemente en un perjuicio para los productores que se someten a una
regulación estricta, mantienen los costes del sistema de certificación y se enfrentan
al mercado con las rigideces del precio y del criterio cuantitativo de
producción de la D.O.P.
La
colocación “promiscua” en las estanterías, tiende a acentuar la percepción de
igualdad entre los distintos productos y, para determinadas franjas de
consumidores, a premiar aspectos
heterogéneos como una mejor competitividad de precios o el perfil morfológico
del producto individual que se ofrece a la venta.
Ante
estos datos, la normativa que se comenta no parece ofrecer una protección
adecuada.
La
nueva versión del artículo 13 del Reglamento nº 1151/2012, manteniendo la
formulación para estos fines idéntica a las versiones anteriores, identifica una protección más allá de las formas de
falsificación más evidentes (uso directo del nombre en productos que no
respetan la reglamentación o no se someten a los controles, evocación con
términos como "estilo", "tipo", "método",
"producido como en", "imitación" o expresiones similares, otras
indicaciones falsas o que inducen al engaño sobre el origen, la naturaleza o
las características esenciales de los productos, etc.); sin olvidar, más en
general, las hipótesis más sutiles de “asociación especulativa” como el uso de
recipientes para el envasado que puedan inducir al consumidor a un error acerca
de la identidad del alimento [véase el artículo 13.1(c)], y, finalmente, de
cualquier otra práctica que pueda generar confusión sobre el verdadero origen del
producto [véase el artículo 13.1(d)].
La
aparente amplitud de las disposiciones parece dejar entender la posibilidad de
cubrir con los instrumentos de protección predispuestos por el Reglamento y sus
medidas de ejecución a nivel nacional cualquier forma de “asociación” o
vinculación comercial no consentida, aunque atípico [en particular en virtud de
lo dispuesto en el artículo 13.1 (d)].
Sin
embargo, el incipit de la normativa
declina todas las hipótesis listadas en función de la protección de los “nombres
registrados”, generando así la duda que la reglamentación que nos interesa,
aunque generosa, esté taxativamente dirigida a contrarrestar los fenómenos de
falsificación del topónimo y no de la simple alteración de las dinámicas de
elección de los productos por parte de los consumidores.
La misma
jurisprudencia del TJCE, aunque ha ofrecido interesantes temas para la
reflexión, no ha afrontado nunca expresamente el caso de la competencia de
productos genéricos y productos con denominación geográfica registrada, dejando
así abiertas todas las dudas interpretativas.
El
citado Tribunal, de hecho, aunque ha valorado las expectativas de los
consumidores acerca de la autenticidad y las garantías ofrecidas por la
certificación comunitaria
hasta incluir en l apreciación de la similitud del nombre geográfico también
elementos heterogéneos (como el aspecto material del producto en competencia)
al igual que lo que pasa con las marcas que gozan de renombre, ha utilizado
constantemente estos motivos de forma accesoria a la evaluación referente la
evocación de la denominación; en este sentido se ha mantenido dentro del ámbito
de una protección industrial del signo más que del producto propiamente dicho.
Las
consideraciones sobre el carácter público de la materia y sobre las funciones anexas
a los productos en cuestión deberían dirigir la interpretación de la normativa
a ir más allá de los límites indicados (como, por otro lado, ha pasado cuando
se ha tratado de establecer si las restricciones al tratamiento de los
productos DOP – IGP incluidas en las reglamentaciones de la producción pueden
ser compatibles con las reglas relativas a la libre circulación de las
mercancías).
Teniendo
esto en cuenta, se podría considerar que el legislador, al enumerar entre los supuestos
prohibidos «cualquier otra práctica que pueda inducir a error al consumidor
acerca del verdadero origen del producto» [véase el artículo 13.1(d)], haya
querido ir más allá de la simple valoración de la denominación, e identificar
con la referencia al topónimo una protección extendida a cualquier práctica
comercial desleal, capaz de incidir de manera relevante en la comercialización
de los productos DOP – IGP.
Es cierto
que una protección parecida podría lograrse fuera
del Reglamento que nos interesa, refiriéndonos a las reglas generales sobre la
transparencia comercial incluidas tanto en el Reglamento nº 178/02 sobre los
principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria
(véanse en particular los artículos 8 y 16 sobre las prácticas comerciales
desleales),
como en la reglamentación general sobre el etiquetado (y en particular en el
artículo 2 de la Directiva 2000/13/CE sobre el etiquetado, presentación y
publicidad de los alimentos,
reproducido en el artículo 7 del Reglamento nº 1169/2011 sobre la información
alimentaria facilitada al consumidor);
igualmente, es posible recurrir, más en general, a la regulación sobre las
prácticas comerciales desleales que contiene el artículo 6 de la Directiva
2005/29/CE (en virtud del cual se consideran “engañosas” las prácticas que, de
cualquier modo, engañen o puedan engañar al consumidor medio sobre las
características esenciales del producto, aunque esta información sea objetivamente
correcta).
No se
puede infravalorar el hecho que este tipo de protección, precisamente porque no
está centrada en el producto sino en el consumidor, no puede prescindir de la
comparación caso por caso de la efectiva potencialidad engañosa, que,
obviamente, implica una notable variabilidad en función de la localización
geográfica de los comportamientos engañosos, de la consiguiente mayor o menor
confianza del público en el producto, del grado de instrucción media del
consumidor, etc.
Dicho
de otra forma, por esta vía se verificaría una injustificada atenuación de la
protección respecto a la absoluta protección que concede el artículo 13 a los nombres
geográficos registrados, sin excluir a
priori fenómenos de asociación o vinculación comercial cuando las
valoraciones individuales no demuestren una confusión en los compradores con
igual evidencia respecto a los resultados de la citada investigación.
Así
pues, parece esencial y urgente una aclaración interpretativa del artículo 13
también bajo este aspecto, que tenga en cuenta el desplazamiento del centro de
gravedad del Reglamento nº 1151/2012, puesto que la expansión del fenómeno de
los productos similares/genéricos (debida también a la crisis económica actual)
corre el riesgo de derrumbar la
construcción del sistema de regulación de las DOP – IGP (cuyos notables costes
no graban sobre los productos “libres”); cabe añadir que dicho fenómeno entra
en conflicto con la misma elección del legislador comunitario de conceder, al
menos en el sector de la leche y de los productos lácteos, la cuota de la
producción en función de las tendencias de mercado (objetivos que, otra vez
más, nos reconducen a la verdadera naturaleza jurídica de los signos en cuestión).
4. Las
consideraciones sobre las innovaciones introducidas en el Reglamento nº 1151/2012
en materia de protección de los topónimos registrados y de sus implicaciones
prácticas permiten algunas valoraciones conclusivas de carácter general acerca
de la citada normativa.
Las
primeras lecturas del Reglamento han puesto en evidencia su imperfección por no
haber sabido dar respuesta a algunos problemas que la doctrina ha señalado y que,
en parte, la ambigüedad de la jurisprudencia del TJUE en la materia también
evidencian.
Se ha
utilizado al respecto la expresión “luces y sombras”, para señalar un cierto
grado de ambigüedad del régimen aplicable a los nombres geográficos de los
productos alimenticios; también se ha subrayado la debilidad que puede resultar de dicha ambigüedad también en el
plano internacional teniendo en cuenta que la Unión Europea está inmersa en
negociaciones para la aplicación del acuerdo TRIPs ligado al Tratado de Marrakech
sobre la OMC.
En el
campo específico de los instrumentos de protección jurídica de los topónimos también
se puede afirmar que existe cierta alternancia de actitudes.
La
intervención del Parlamento Europeo, involucrado como colegislador en el
procedimiento de aprobación del acto después de las modificaciones aportadas
por el Tratado de Lisboa, ha contribuido ciertamente a reforzar notablemente el
papel de los nombre geográficos en la política de la calidad agro-alimentaria,
imponiendo, como se ha dicho, la inclusión de una protección ex officio y subrayando la importancia
de una protección en sectores paralelos.
La
acentuación del carácter público de la materia, estructurada también en función
de una relación más orgánica con la PAC, y la incorporación de una única fuente
normativa de los distintos regímenes podrá contribuir ciertamente a que, en un
futuro, se produzcan más evoluciones interpretativas para lograr un complejo
reforzamiento de estos instrumentos jurídicos.
Precisamente
este último aspecto, aunque deja entrever la posibilidad de que cada vez haya
más claridad en el futuro, proyecta en el tema que examinamos también su propia
“sombra”: el dualismo entre un modelo de protección inspirado en criterios e
instrumentos jurídicos privados y finalidades más amplias, no parece que esté
aún del todo resuelto, lo que seguirá haciendo derivar la materia objeto del
presente estudio en varios aspectos.
El
presagio es que las razones que han conducido a la reforma pueden aprovecharse
totalmente, tanto cuando se trate de la adopción de futuras medidas
relacionadas con la introducción de la nueva PAC como en la jurisprudencia;
todo ello tendría que permitir que en un futuro haya una actitud más resuelta a
favor de la protección y de la expansión de los que son instrumentos fundamentales
de desarrollo territorial y rural.
* Este artículo es un resumen anotado de la ponencia
presentada en el marco del coloquio “I regimi di qualità dei prodotti
agro-alimentari nell’Unione europea dopo il regolamento U.E. n. 1151/2012: luci
ed ombre”, que se celebró en Milán el 10 de junio de 2013, organizado por las
revistas Alimenta, Rivista di Diritto Alimentare y Diritto Comunitario e degli Scambi
Internazionali.
El “paquete calidad”, adoptado, tras tres años de
consultas con las partes interesadas por parte de la Comisión, el 10 de
diciembre de 2010, tenía como objetivo la reforma de la política relativa a la
cualificación de los productos alimenticios en la UE. Se incluía en dicho
“paquete” una propuesta de Reglamento sobre los regímenes de calidad de los
productos agrícolas a fin de refundir las normativas vigentes relativas a las
DOPs, IGPs, ETGs, productos ecológicos y definir un nuevo marco legal para las
indicaciones facultativas referentes a la calidad [véase el documento COM(2010)
733 final, de 10 de diciembre de 2010, que dio lugar a la adopción del
Reglamento (UE) n° 1151/2012]; otra propuesta relativa a la simplificación del
método para la adopción por la Comisión de disposiciones sobre la
comercialización, incluyendo la competencia para ampliar la obligación de
indicar en las etiquetas el lugar de producción, teniendo en cuenta las
especificidades de cada sector agrario [véase el documento COM(2010) 738 final,
también de 10 de diciembre de 2010]; una Comunicación de la Comisión titulada
“Directrices de la UE sobre las mejores prácticas aplicables a los regímenes
voluntarios de certificación de productos agrícolas y alimenticios” (DOUE C 341 de 16.12.2010, p. 5) y una última
Comunicación dedicada a las “Directrices sobre el etiquetado de los productos
alimenticios que utilizan como ingredientes denominaciones de origen protegidas
(DOP) e indicaciones geográficas protegidas (IGP)” (DOUE C 341 de 16.12.2010, p. 3). Por lo que se refiere al análisis jurídico de dichos documentos,
véanse: M.
P. Ragionieri, B. Gruner y F. Zolla, “La proposta legislativa sulla politica europea di qualità: il cd. pacchetto
qualità” en “Dalla riforma del 2003 alla PAC dopo Lisbona. I riflessi sul
diritto agrario, alimentare ed ambientale. Atti del convegno 6-7 Maggio 2011”,
recopilados por L.
Costato, P. Borghi, L. Russo y S.
Manservisi, Nápoles, 2011, pág. 323 y siguientes.
Véase el “Libro Verde sobre la
calidad de los productos agrícolas: normas de comercialización, requisitos de
producción y regímenes de calidad”, documento COM(2008) 641 final de 15 de
octubre de 2008. Véanse, sobre dicha Comunicación: los comentarios publicados
en los nºs 1 y 3, 2009, de la RDA, de F. Adornato, con el título “Le declinazioni della qualità:
una nota introduttiva”; así como: F. Albisinni, “Un Libro Verde sulla comunicazione, verso il 2013”, RDA, nº
1, 2009, pág. 15 y siguientes, y, del mismo autor, “La qualità in agricoltura e
nell’alimentazione”, RDA, nº 3, 2009, pág. 3 y siguientes; P. Borghi, “Tutelare la qualità dei prodotti attraverso
la quantità? (di norme e di informazioni)”, RDA, nº 1,
2009, pág. 27 y siguientes; F. Gencarelli, “Sistemi di
Controllo e sistemi di qualità”, RDA, nº 1, 2009, pág. 22 y siguientes;A. Germanò, “Qualità alimentare: un’Europa, due sistema”, RDA, nº 1, 2009,
pág. 24 y siguientes, y, del mismo autor, “Il Libro verde della Commissione
europea del 15 ottobre 2008: alla ricerca di una definizione di alimenti di
qualità”, Riv. dir. agr., 2008, I, pág. 480 y siguientes; G. Maccioni, “L’ambiguità della
qualità; nonché all’opera collettanea Agricoltura e alimentazione. Principi e
regole della qualita' disciplina internazionale, comunitaria, nazionale”, Atti
del Convegno internazionale IDAIC. Macerata, 9-10 ottobre 2009, recopilados por
F. Adornato, F. Albisinni y A. Germanò,
Milán, 2010; F. Capelli, “Tutela
della qualità dei prodotti agroalimentari sotto il profilo giuridico:
riflessioni sulla riforma della disciplina dell’Unione europea”, en AA. VV., “Dalla
riforma…” cit., pág. 273 y siguientes.
Véase el Reglamento (CE) nº
510/2006 del Consejo, de 20 de marzo de 2006, sobre la protección de las
indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos
agrícolas y alimenticios (DOUE L 93 de 31.3.2006, p. 12).
Véase el Reglamento (CE) nº 509/2006
del Consejo, de 20 de marzo de 2006, sobre las especialidades tradicionales
garantizadas de los productos agrícolas y alimenticios (DOUE L 93 de 31.3.2006,
p. 1).
Véase el Reglamento (CE) n°
834/2007 del Consejo, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de
los productos ecológicos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) n° 2092/91 (DOUE L 189 de 20.7.2007, p. 1).
Se trata de los
artículos 27–34 del nuevo Reglamento, que, además de prever la posibilidad que en
un futuro la Comisión adopte actos de ejecución para regular a nivel comunitario
los llamados “términos de calidad facultativos”, introduce también la
denominación “producto de montaña” (véase el artículo 31) atribuyendo a la Comisión el encargo de un
estudio de viabilidad para la introducción de la siguiente mención “producto de la agricultura insular” (véase el artículo
32).
Véanse las Comunicaciones de la Comisión “Política de
calidad de los productos agrícolas”, COM (2009) 234 final; “La PAC en el
horizonte de 2020: Responder a los retos futuros en el ámbito territorial, de
los recursos naturales y alimentario”, COM(2010) 672 final; y “EUROPA 2020 Una
estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”, COM(2010)
2020 final, todas ellas disponibles en Internet.
A pesar de que la estructura de la disposición ha
cambiado, el artículo que se refiere a la protección de los topónimos ha
mantenido la misma numeración. Evidentemente, el artículo 13 no es la única
disposición relevante para el tema que aquí tratamos: basta con citar, a modo
de ejemplo, el artículo 14 sobre la relación entre topónimos registrados y
marcas, además del artículo 45 sobre el “Papel de las agrupaciones”. Sin
embargo, por razones de síntesis, nos limitaremos a analizar la disposición
principal, citando de vez en cuando las demás reglas.
Para un primer comentario de la disposición, véase el análisis exhaustivo de G. Castelli, “La protezione ex officio delle DOP e IGP dei prodotti
agricoli ed alimentari”, Riv. dir. agr.,
nº
1, 2013, pág. 191 y siguientes.
Se trataba del recurso presentado como el
asunto C-132/05 que ha llevado a la sentencia de la Corte de justicia CE de 28
de febrero de 2008, Comisión c. RFA
cit., sobre la cual pueden verse los comentarios de F. Albisinni, “Prodotti alimentari e tutela…” cit.; F. Capelli, “La
sentenza Parmesan della Corte di giustizia: una decisione sbagliata”, DCSCI, 2008, pág. 329 y siguientes; M. Borraccetti, “Parmesan e Parmigiano: la Corte di giustizia
interviene ancora una volta”, NGCC,
2008, nº 9, pág. 1009 y siguientes; C. Hauer,
“Using the Designation Parmesan for Hard Cheese (Grated Cheese)
of Non-Italian Origin. Judgment of the ECJ of 26 February 2008 in case C-132/05
(Commission of the European Communities vs. Federal Republic of Germany), EFFLR, 2008, Vol. 3, nº 6, pág. 387 y
siguientes; C. Heath, “Parmigiano Reggiano by Another Name -
The ECJ's Parmesan Decision”, IRIPCL, 2008, pág. 951 y siguientes; I. Canfora,
“Il caso Parmigiano Reggiano: denominazioni di
origine composte e strumenti di tutela tra competenze nazionali e diritto
comunitario”, Riv. dir. agr., 2008,
II, pág. 16 y siguientes; F. Gencarelli, “Il caso Parmesan:
la responsabilità degli Stati nella tutela delle DOP e IGP tra interventi
legislativi e giurisprudenziali, DUE,
2008, pág. 825 y siguientes; A. Germanò, “Gli Stati membri hanno l’obbligo di difendere di ufficio
le denominazioni geografiche protette?”, DGAAA,
2008, nº 7/8, pág. 478 y siguientes; N. Lucifero, “Denominazione composte, denominazioni generiche e la tutela
delle denominazioni di origine protette. Il caso parmesan”,
Giur. it., 2009, pág. 579 y
siguientes; L. González Vaqué y J. M. Cortés Martín, “TJCE - Sentencia de 26.02.2008, Comisión/Alemania,
"Parmesan", C-132/05 - Alcance de la protección de una denominación
de origen registrada frente a su utilización abusiva, Rev. Der. Com. Eur., 2008, pág. 545 y siguientes; S. Ventura, “Il caso Parmesan visto da un
Tribunale tedesco”, DCSCI, 2008, pág. 367 y siguientes, y, del mismo autor, “Il
caso Parmesan visto dalla Corte di giustizia”,
ibídem, 2008, pág. 323 y siguientes; y M. Pardo Leal, “Protección de la denominación de origen del queso
Parmiggiano Reggiano”, Rev. Der. Al.,
2008, nº 34, pág. 29 y siguientes.
El artículo 10 del Reglamento nº 2081/92 disponía
precisamente lo siguiente: «1. Los Estados miembros velarán porque las estructuras
de control existan como muy tarde seis meses después de la fecha de entrada en
vigor del presente Reglamento cuya función será garantizar que los productos
agrícolas y alimenticios que ostentan una denominación protegida cumplen los
requisitos del pliego de condiciones. 2. Una estructura de control podrá estar
constituida por uno o varios servicios de control designados y/u organismos
privados autorizados a tal efecto por el Estado miembro. Los Estados miembros
remitirán a la Comisión la lista de autoridades y/u organismos autorizados y
sus competencias respectivas. La Comisión publicará esta información en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 3. Los servicios de control
designados y/o los organismos privados deberán, por una parte, ofrecer
garantías suficientes de objetividad e imparcialidad respecto de todos los
productores o transformadores sometidos a su control y, por otra, contar de
manera permanente con los expertos y medios necesarios para efectuar los
controles de los productos agrícolas y alimenticios que ostenten una
denominación protegida. En caso de que la estructura de control recurra a otro
organismo para realizar algunos controles, este último deberá ofrecer las
mismas garantías. En tal supuesto, los servicios de control designados y/o los
organismos privados autorizados seguirán, sin embargo, siendo responsables ante
el Estado miembro de la totalidad de los controles (…)».
Véase la sentencia del TJCE pronunciada en el asunto C-
132/05, Comisión c. RFA, cit.
La decisión de la Corte de pedir al juez nacional la
evaluación sobre la posible vulgarización del término ha suscitado ásperas
críticas en doctrina. Sobre este punto, véase, ex pluribus: F. Capelli,
“La sentenza Parmesan…”, cit.
Véase, ex pluribus: F. Gencarelli, “Il caso Parmesan…”, cit.
Véanse los fundamentos jurídicos 74, 75 y 76 de la
sentencia.
Sobre este tema, véanse las observaciones de G. Castelli, “La protezione…”, cit., pág. 200, según las cuales el objeto de las críticas, más que la sentencia del TJCE,
tendría que haber sido el vacío legal del Reglamento, que no había podido colmarse por vía interpretativa.
Sobre esta cuestión, véanse las observaciones de N. Lucifero, “Denominazioni composte…”, cit., pág. 584; y las de M. Borraccetti, “Parmesan e Parmigiano…”, cit., pág. 1013. La Comisión actuó
basándose sustancialmente en la interpretación del Reglamento nº 2081/92 y en
particular de su artículo 10. En realidad, el origen de la obligación también
habría podido encontrarse en otras disposiciones, como, por ejemplo, el
artículo 10 TCE sobre el deber de llevar a cabo una cooperación leal entre los
Estados para garantizar la efectividad y la eficacia de la normativa comunitaria,
además del último párrafo del artículo 17 del Reglamento nº 178/2002 sobre la legislación
alimentaria de la Unión Europea, ya en vigor en la época de los hechos, según
la cual «los Estados miembros regularán asimismo las medidas y
las sanciones aplicables a las infracciones de la legislación alimentaria y de
la legislación relativa a los piensos. Esas medidas y sanciones deberán ser
efectivas, proporcionadas y disuasorias».
Reglamento (CE) del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, sobre la cooperación entre las
autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de
protección de los consumidores (DO L 364 de 9 de diciembre de 2004, pág. 1). La
cooperación administrativa entre los Estados miembros de la UE desde hace
tiempo ha sido desarrollada en el sector fiscal y de la competencia, pero
resulta bastante insuficiente en otros ámbitos. El tema es, sin embargo,
demasiado amplio para poder tratarlo aquí exhaustivamente. Sobre esta cuestión parece
oportuno mercionar: G. F. LICATA, “Limiti al principio dell'autonomia procedurale e
rafforzamento della cooperazione amministrativa nell'Unione europea”, RDPC, 2012,
nº 5, pág. 905 y siguientes; L. De LUCIA, “Cooperazione e
conflitto nell'unione amministrativa europea”, DPCE, nº 1, 2011, pág. 13 y siguientes; y C. De ROSE, “La cooperazione amministrativa
nell'Unione europea: obiettivi, esperienze e prospettive”, Il Consiglio di
Stato, 2000, fasc. 3, pág. 531 y siguientes.
El artículo 6 de la Directiva considera «acción engañosa» cualquier práctica comercial que pueda alterar
la libre determinación del consumidor, en particular en referencia a « a) la
existencia o la naturaleza del producto; b) las características principales del
producto, tales como su disponibilidad, sus beneficios, sus riesgos, su
ejecución, su composición, sus accesorios, la asistencia posventa al cliente y
el tratamiento de las reclamaciones, el procedimiento y la fecha de su
fabricación o suministro, su entrega, su carácter apropiado, su utilización, su
cantidad, sus especificaciones, su origen geográfico o comercial o los
resultados que pueden esperarse de su utilización, o los resultados y
características esenciales de las pruebas o controles efectuados al producto
(…)».
El artículo 53 del Reglamento nº
882/2004 dispone que « la Comisión podrá recomendar planes coordinados de
conformidad con el procedimiento indicado en el apartado 2 del artículo 62.
Estos planes se organizarán: a) de manera anual conforme a un programa; y b) si
se estima necesario, de manera puntual con el fin, en particular, de determinar
la prevalencia de riesgos en piensos, alimentos o animales.»
El artículo 54.4 del Reglamento nº
882/2004 prevé que, ante la adopción de una de las medidas para cuya adopción
son competentes según los puntos 1 y 2 de la disposición (por ejemplo, prohibiciones,
sanciones, bloqueos oficiales, etc.), la Autoridad competente «cuando proceda
(...) deberá asimismo notificar su decisión a la autoridad competente del
Estado miembro de expedición».
De acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 7 de la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los
Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los
productos alimenticios (DO L 109 de 6 de mayo de 2000, pág. 29) el ingrediente
caracterizante, es decir, el ingrediente o la categoría de ingredientes que se
destaque «por medio de palabras, imágenes o representación gráfica», comporta
la obligación de indicar el porcentaje de su presencia en la fórmula (que se
conoce como indicación de la “quid”). Se puede considerar el caso de los tortellini
en cuya etiqueta aparece el texto “con Prosciutto di Parma DOP”, o el helado “con
Pistacchio di Bronte DOP”, evidentemente, con la intención comercial de ensalzar el producto transformado y
hacerlo más apetecible al consumidor.
Véase el decreto legislativo
n. 297 del 19 novembre 2004, “disposizioni sanzionatorie in applicazione del
regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni
geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed
alimentari”, GURI n. 293 del 15 dicembre 2004. Por lo que se refiere a
comentarios sobre esa normativa, véanse C. CORRERA, “La nuova disciplina per
i prodotti DOP e IGP”, Roma, 2005; y L. La TORRE y M. CERRETO, “La tutela delle DOP
e IGP”, Nápoles, 2010. La reglamentación ha sido sucesivamente integrada, por
vía administrativa, en la circolare del Ministero delle Politiche Agricole,
Alimentari e Forestali de 2010, titulada “Criteri per l’utilizzo del
riferimento ad una DOP o ad una IGP nell’etichettatura, nella presentazione o
nella pubblicità di un prodotto composto, elaborato o trasformato”, publicados
en Alimenta, nº 6, 2010, pág. 137 y
siguientes, además de un Accordo sin publicar entre el Ministero y
Federalimentare para la interpretación de la normativa en el sentido de que la
obligación de registro no sea del productor, sino el utilizador comercial, es
decir, el vendedor del producto en cuyo marco este sea comercializado.
A la luz de dicha normativa, que, si excluimos la sancionabilidad en
presencia de los requisitos indicados, constituye un eximente de carácter
especial a la más general prohibición de uso del topónimo registrado por parte
de sujetos no asociados al sistema de la DOP – IGP; son tres los requisitos a cumplir para el uso legítimo del
nombre geográfico registrado como ingrediente caracterizante: 1º la inclusión en la “formula” del producto
compuesto únicamente por el ingrediente DOP en el ámbito de la categoría
mercantil al que pertenece (p.ej. en el caso de tortellini al Prosciutto di
Parma sólo debe contener Prosciutto di Parma y no de otros tipos genéricos); 2°
haber solicitado y obtenido al Consorzio la autorización para el uso de la DOP
– IGP en la etiqueta del producto elaborado o compuesto; y 3º haberse inscrito
en el registro especial como utilizadores comerciales.
Es sabido que la introducción de la legislación comunitaria en materia de DOP – IGP ha desposeído en cierto sentido a los Consorzi de la titularidad del signo
registrado, contrariamente a lo previsto por algunas normativas nacionales
precedentes, entre las cuales, se encuentran las italianas. El nombre
geográfico, una vez registrado a nivel comunitario, se convierte en patrimonio
común, del cual pueden hacer uso también operadors no inscritos en el Consorzio di tutela, siempre que ello sea
conforme a la reglamentación y se sometan al sistema de controles públicos
previstos a nivel nacional (véase el artículo 8.1 del Reglamento nº 510/2006 CE
actualmente artículo 12 del Reglamento nº 1151/2012). Se han atribuido a los Consorzi funciones de apoyo, promoción
y, obviamente, la legitimación procesual de promover cualquier acción para
proteger el signo registrado.
Véanse: F. BRUSA y
S. GONZAGA, “Utilizzo di DOP
e IGP come ingredienti. Illegittimità costituzionale del d.lgs. 297/2004 ed
implicazioni”, Alimenta, nº 1, 2008,
pág. 3 y siguientes. Los autores citados ponen en evidencia el posible exceso
de delegación por parte del Gobierno, puesto que el artículo 3 de la delega incluida en la l. 3 febbraio 2003
n. 14 (GURI n. 31 del 7 febbraio
2003) se limitaba a establecer la obligación del Gobierno de atribuir a las
normativas comunitarias en inmediatamente aplicables en el Ordenamiento
jurídico nacional las sanciones adecuadas, además de prever requisitos
adicionales y específicos para acceder al uso de nombre geográficos
registrados, etc.; F. BRUSA y S. GONZAGA plantean también la
cuestión de la posible subsistencia de una “discriminazione alla rovescia” ex
art. 3-24 Const. en relación con la ausencia de requisitos análogos en otros
Estados miembros.
Sobre este tema parece oportuno mencionar, ex
pluribus, la jurisprudencia consagrada por el TJCE en las importantes
sentencias de 20 mayo de 2003, asunto C- 469/00, Ravil SARL e Bellon Import SARL, Biraghi S.p.A., RJTJ pág. I-5053,
fundamento jurídico nº 49, y en asunto paralelo C-108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma e Salumificio S. Rita, RJTJ pág.
I-5121, fundamento jurídico nº 64, en el cual ha sido confirmada la necesidad
de garantizar la protección de la calidad del producto en la fase del envasado,
también con el fin de defender su reputación en el mercado y de satisfacer las expectativas
de los consumidores. Sobre las sentencias en cuestión, véanse ex pluribus los comentarios de: M.
BORRACCETTI, “Trasformazione
di un prodotto e suo confezionamento nel rispetto delle denominazioni d'origine”,
Riv. dir. agr., 2003, nº 2, pág. 447
y siguientes; F. CAPELLI, “Il condizionamento dei prodotti contrassegnati con DOP e IGP secondo le nuove disposizioni inserite nel regolamento CEE n.
2081/92 sulle denominazioni di origine”, DCSCI,
2003, pág. 105 y siguientes; F. CHALTIEL, “Les
appellations protégées en Europe: renforcement de l'identité des produits et de
la transparence de l'information. Développements récents à propos des arrêts de
la CJCE du 20 mai 2003”, RMCUE, 2003,
pág. 454 y siguientes; F. GONZÁLEZ
BOTIJA, “A
vueltas con el envasado en la región de producción y el respeto a la libre
circulación de mercancías - Comentario a las sentencias del TJCE sobre el queso Grana Padano y el Jamón de Parma”, Rev. Es. Der. Eur., 2004, pág. 139 y
siguientes; L. COSTATO, “Tracciabilità e territorio: il
confezionamento delle DOP e IGP in loco”,
DGAAA, 2003, pág. 294 y siguientes; O. FIUMARA, “La
tutela dei prodotti alimentari di qualità dinanzi ai giudici comunitari: le
operazioni in loco di affettazione del Prosciutto di Parma e di grattugia del
Grana Padano”, Rass. avv. St., 2003,
pág. 34 y siguientes; F. MACRÌ, “Tutela dei
prodotti agricoli e libera circolazione delle merci nella giurisprudenza
comunitaria”, DUE, 2003, pág. 855 y
siguientes; S. RIZZIOLI, “Il condizionamento dei prodotti con denominazione
d'origine”, Riv. dir. agr., 2003, nº
2, pág. 458 y siguientes; D. SAVY, “La tutela dei prodotti comunitari contrassegnati DOP”,
DPCE, 2003, pág. 2098 y siguientes; y
S. VENTURA, “Protezione delle denominazioni di origine e libera circolazione dei
prodotti alimentari”, DCSCI, 2003, pág.
333 y siguientes.
Nos referimos a la sentencia “Cambozola” de 4 de marzo de 1999, asunto
C-87/97, Consorzio per la tutela del
formaggio Gorgonzola contro Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG e
Eduard Bracharz GmbH, RJTJ pág. I-1301, fundamento jurídico nº 27, en el
que se considera relevante el hecho de que el producto con una denominación similar
a la DOP se presentase como un queso azul, es decir, visualmente confundible con el conocido queso
italiano. El TJCE afirma también en esta sentencia que « por oposición a lo que
sostienen las demandadas del litigio principal, puede haber evocación de una
denominación protegida aun cuando no haya riesgo alguno de confusión entre los
productos de que se trata, e incluso cuando ninguna protección comunitaria se
aplique a los elementos de la denominación de referencia que recoja la
terminología controvertida (…)» (fundamento jurídico nº 26).
Véanse las ya citadas sentencias de 20 de mayo de 2003, Ravil Sarl (C-469/00) y Consorzio del Prosciutto di Parma
(C-108/01). En ambas, el TJCE ha considerado fundada la excepción a la
prohibición de restricciones cuantitativas a la exportación en base a
preocupaciones sobre la protección de la imagen del producto en relación a las
expectativas del consumidor y a la credibilidad del sistema comunitario de
certificación de la calidad. Se trataba, en otras palabras, de una protección
de tipo industrial que se inspiraba más en la patente que en la marca.
