La futura Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición (España): ámbito de aplicación y objetivos
«A little government and a little luck are necessary in life, but only a fool trusts either of them»
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P. J. O'ROURKE
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EUSEBIO ARRIASGOITI LIZOÁIN
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1. Introducción
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En el nº 96 del Boletín Oficial de las Cortes Generales de España, de 10 de septiembre de 2010, se publicó el Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición, aprobado por el Gobierno.
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Si el texto del anteproyecto[1] fue, en su día, criticado de forma prácticamente unánime por la doctrina[2], el Proyecto, al que dedicaremos la presente nota, resulta todavía más desacertado y, seguramente, en parte innecesario.
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Está visto que una de las peculiaridades de nuestro país es la inexplicable afición de las autoridades españolas por adoptar Leyes en materia de Seguridad Alimentaria a nivel autonómico… y ahora a nivel nacional[3]. En este sentido, recordaremos, por ejemplo, que hace tan sólo algunas semanas la Comunidad de Castilla y León aprobaba una no menos inoportuna e innecesaria Ley de Salud Pública y Seguridad Alimentaria[4]…
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Compadecemos sinceramente a los empresarios que deberán tratar de cumplir (¿primero?) la correspondiente Ley autonómica, luego la nacional… cuando, realmente, el Reglamento (CE) n° 178/2002[5] se aplica directamente y a todos los niveles en el ámbito de la UE.
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No resulta fácil comprender tanta incoherencia y falta de rigor por parte de las autoridades competentes (?) que no sólo transponen inútilmente lo dispuesto en dicho Reglamento, sino que, a menudo, lo hacen erróneamente, añadiendo nuevos requisitos, conceptos diversos u omiten determinadas exigencias[6].
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En este sentido, la Federación Española de Industrias de Alimentación y Bebidas (FIAB) ha subrayado atinadamente que el Proyecto de Ley objeto de nuestros comentarios mantiene innecesariamente en muchos artículos la reproducción no literal de apartados de la normativa europea en vigor.
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En nuestra opinión, la futura Ley tampoco servirá para «… consolidar la confianza de los consumidores en la seguridad de los productos alimenticios que consumen», tal como se afirma en el apartado I de la “Exposición de motivos” del mencionado Proyecto.
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Se trata de un Proyecto que, adolece, además, de otro defecto fundamental: se han incluido en un mismo texto dos materias que merecen una regulación monográfica, cada una por su parte, Seguridad Alimentaria y Nutrición. En efecto, esta última, sin perjuicio de que se establezcan determinados principios básicos en una Ley ad hoc, debería ser objeto de una normativa fácilmente modificable y, por lo tanto, adaptable a las circunstancias y necesidades de cada momento: establecer con excesivo detalle las reglas a seguir en materia de nutrición en el rígido marco de una Ley no constituye, sin duda alguna, una elección muy inteligente.
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Como han señalado algunos autores[7], lo que realmente intenta el Ministerio de Sanidad es introducir una Ley elaborada por y para la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición. Ciertamente, el texto propuesto no responde a las exigencias de seguridad jurídica y transparencia que el sector precisa: nos encontramos ante un Proyecto tecnocrático destinado a alimentar la burocracia central (¿en detrimento de las autonómicas?). Lo cierto es que, en realidad, el citado Ministerio (como tantos otros del actual Gobierno) carece prácticamente de competencias y su objetivo es recuperarlas (o reinventarlas, sin que importe si ello significa duplicar o triplicar la costosa burocracia a la que se atribuye su ejercicio).
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En este contexto, dedicaremos el presente artículo a un primer examen del contenido del capítulo preliminar (“Disposiciones generales”) del citado Proyecto de Ley, a fin de analizar tanto el ámbito de aplicación como los objetivos de la futura normativa.
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2. Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición
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2.1 Estructura
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El texto que se propone se estructura en un capítulo preliminar y otros diez capítulos.
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En el capítulo preliminar se enuncia el propósito de la futura normativa, «… que no es otro que el establecimiento de un marco legal básico común aplicable al conjunto de las actividades que integran la seguridad alimentaria y la consecución de hábitos nutricionales y de vida saludables»[8].
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Tras subrayar que se pretende adoptar un enfoque amplio que permita asumir como cierta la aseveración de que se busca la seguridad a lo largo de toda la cadena alimentaria (es decir, desde la granja hasta la mesa), en la “Exposición de motivos” del Proyecto que nos interesa, se recuerda que la nueva normativa se inscribirá y tendrá que aplicarse en un marco jurídico descentralizado y, por lo tanto, habrá de tenerse presente en todo caso que las actuaciones que en la nueva Ley se prevean deberán abordarse y desarrollarse siempre sobre la base del respeto mutuo[9] y la coordinación entre administraciones.
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Utilizando expresiones bastante insólitas, se nos informa de que, «igualmente, en este marco de convivencia de ordenamientos jurídicos[10], se ha tenido muy presente la existencia del ordenamiento jurídico comunitario[11] y el principio de primacía del mismo respecto de los ordenamientos nacionales»[12]. Pues… ¡menos mal que se ha tenido muy presente!
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De la lectura del apartado II de la “Exposición de motivos” del citado Proyecto, se deduce que:
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- se han tenido en consideración, por constituir los principios sobre los que se asienta la nueva concepción de la seguridad alimentaria, los principios del análisis de riesgo, la trazabilidad o el principio de precaución[13], elementos básicos para la seguridad de los consumidores; y
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- se han establecido las exclusiones del ámbito de aplicación, consistentes, básicamente, en aquellas actividades que por su escasa cuantía, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, afectarían en muy pequeña medida a la seguridad alimentaria general[14].
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Por su parte, el capítulo I está destinado a complementar el capítulo preliminar, y en él se establecen:
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- los requisitos que habrán de reunir para considerarse seguros los alimentos y los piensos que se pongan en el mercado, sin perder de vista que esta seguridad alcanza a los consumidores con necesidades alimenticias especiales; y
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- el requisito ineludible de que los operadores económicos no podrán poner en el mercado productos que no sean seguros, la obligatoriedad para los mismos de colaborar con las administraciones competentes y, por supuesto, proceder a la retirada de los productos del mercado cuando no esté garantizada la seguridad de los alimentos o piensos puestos en el mercado.
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En el capítulo II se establecen las grandes líneas que presidirán las actividades de control de la Administración en el proceso de las importaciones y exportaciones de los productos alimenticios[15] y los piensos.
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Lamentablemente, el capítulo III (que «constituye uno de los pilares fundamentales en que se asienta la ley»[16]) está redactado de forma confusa y no aporta nada nuevo por lo que se refiere a cómo ha de estructurarse la seguridad alimentaria en el conjunto nacional. Se echa en falta una enumeración detallada e inequívoca de las competencias de cada una de las Administraciones públicas intervinientes en materia de seguridad alimentaria.
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El capítulo IV, referente a los objetivos que se persiguen, tampoco resulta de fácil interpretación: bajo el título genérico de instrumentos de seguridad alimentaria, se enumeran confusa y desordenadamente una serie de iniciativas que se supone tendrían que contribuir a facilitar, de una parte, el control y conocimiento de las distintas actividades que forman parte del mundo de la alimentación, como los registros generales de alimentos y piensos, y de otra, el establecimiento de un Sistema de Información como instrumento de coordinación e intercambio de datos entre entidades profesionales, investigadores y administraciones. En definitiva, parece que sólo se trata de mantener o introducir más y más burocracia…
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No nos ocuparemos aquí de las disposiciones referentes a la nutrición, probablemente excesivamente detalladas para incluirlas en una Ley y que, como ya hemos dicho, consideramos que tendrían que ser objeto de una normativa específica, preferiblemente a nivel reglamentario y, por lo tanto, menos rígida y fácilmente modificable.
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Sí mencionaremos que el capítulo VI tiene por objeto regular las actividades de los laboratorios, mientras que el capítulo VIII afronta cuestiones tan importantes como la publicidad, incluyendo las prácticas publicitarias prohibidas, aunque, incomprensiblemente, se deja para más adelante establecer reglas relativas a determinados tipos de alimentos, servidumbres informativas adicionales, etc.
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Por último, recordaremos que se establecen, en sendos capítulos, el IX y el X, respectivamente, el régimen de infracciones y sanciones en las materias objeto de esta ley y el régimen de tasas (por supuesto las tasas que percibirá la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, origen y destinataria de tan desafortunada Ley). En el capítulo IX se realiza[17] la tipificación de las infracciones y se fijan las sanciones correspondientes.
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2.2 Objetivo y fines
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El artículo 1.1 del texto propuesto prevé lo siguiente:
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«1. En desarrollo del artículo 43 de la Constitución, el objeto de esta ley es el establecimiento de normas en materia de seguridad alimentaria, como aspecto fundamental de la salud pública, en orden a asegurar un nivel elevado de protección de la salud de las personas en relación con los alimentos, así como establecer las bases para fomentar hábitos saludables que permitan luchar contra la obesidad. Se tendrán en cuenta todas las etapas de la producción, transformación y distribución de los alimentos y los piensos».
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Cabe subrayar que la doctrina ha criticado que dicho artículo se refiera, aparentemente de forma exclusiva, a «… fomentar hábitos saludables que permitan luchar contra la obesidad», ignorando por lo tanto otros tipos de trastornos alimentarios[18]…
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Según el artículo 1.2 serán fines específicos de la futura Ley:
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- el establecimiento de instrumentos que contribuyan a generar un alto nivel de seguridad de los alimentos y los piensos y la contribución a la prevención de los riesgos para la salud humana derivados del consumo de alimentos;
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- la fijación de las bases para la planificación, coordinación y desarrollo de las estrategias y actuaciones que fomenten la información, educación y promoción de la salud en el ámbito de la nutrición y en especial la prevención de la obesidad[19];
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- el establecimiento de los medios que propicien la colaboración y coordinación de las administraciones públicas competentes en materia de seguridad alimentaria y nutrición; y
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- la evaluación, la gestión y comunicación de los riesgos alimentarios, así como el establecimiento de procedimientos de actuación en supuestos de crisis o de emergencias.
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2.3 Ámbito de aplicación
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El artículo 2.1 prevé lo siguiente:
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«El ámbito de esta ley comprende las siguientes actuaciones y actividades:
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a) La seguridad de los alimentos y los piensos destinados a animales productores de alimentos a lo largo de todas las etapas de producción, transformación y distribución.
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b) La planificación, coordinación y desarrollo de las estrategias y actuaciones que fomenten la información, educación y promoción de la salud en el ámbito de la seguridad alimentaria y la nutrición.
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c) Las actividades de las personas físicas o jurídicas, de naturaleza pública o privada, en cuanto que tales actividades estén relacionadas directa o indirectamente con alguna de las finalidades de esta ley.»
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La doctrina ha comparado dicha disposición con lo previsto en el artículo 1 del Reglamento (CE) nº 178/2002, subrayando que ambos se refieren tanto a los alimentos como a los piensos[20]. En este sentido, vale la pena recordar que, en virtud del artículo 3.1 de dicho Reglamento, «se entenderá por Legislación alimentaria las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables en la Comunidad Europea o a nivel nacional a los alimentos en general, y a la seguridad de los alimentos en particular». El artículo en cuestión indica también que la citada Legislación «se aplica a cualquiera de las etapas de la producción, la transformación y la distribución de alimentos así como de piensos producidos para alimentar a los animales destinados a la producción de alimentos o suministrados a dichos animales[21]».
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En relación con las materias/actividades excluidas del ámbito de aplicación de la futura Ley, cabe señalar que el artículo 2.2 prevé lo siguiente:
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«Salvo en aquellos supuestos en que sea necesario establecer normas sanitarias específicas para la protección de las personas, se encuentran excluidas de su ámbito de aplicación:
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a) La producción doméstica de piensos para su utilización en la alimentación de animales destinados a la producción de alimentos para consumo propio, o de animales no destinados a la producción de alimentos.
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b) La alimentación de animales destinados a la producción de alimentos para consumo propio o para las actividades mencionadas en la letra b), del apartado 3, del artículo 1 del Reglamento (CE) [nº] 853/2004[22] […].
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c) La alimentación de animales no destinados a la producción de alimentos.
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d) El suministro directo, a nivel local, de pequeñas cantidades de producción primaria de piensos por el productor a explotaciones agrarias locales para su utilización en dichas explotaciones.
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e) La producción primaria de alimentos para uso privado, la preparación, manipulación o almacenamiento domésticos de alimentos para consumo propio.»
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2.4 Definiciones
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Nos felicitamos de que, en principio, en virtud del artículo 3.1 del texto propuesto, se reconozcan y acepten las siguientes definiciones:
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- la previstas en los artículos 2 y 3 del Reglamento (CE) nº 178/2002; y
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- las recogidas en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 882/2004[23].
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Además, se incluyen dos nuevas definiciones:
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- Autoridad competente: «los órganos competentes de las comunidades autónomas y las ciudades de Ceuta y Melilla, los órganos competentes de la Administración General del Estado para la coordinación y la sanidad exterior, y los órganos competentes de las entidades locales en las funciones propias o complementarias que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local[24], y cualesquiera otras leyes sectoriales encomienden a dichas entidades»[25]; y
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- Riesgo emergente[26]: «es el riesgo resultante de una incrementada exposición o susceptibilidad frente a un factor desconocido hasta el momento, o bien el asociado a un incremento en la exposición frente a un peligro ya identificado»[27].
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2.5 Principios de actuación
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El artículo 4 del texto propuesto parece referirse exclusivamente a los principios aplicables a las medidas preventivas que se adopten por las administraciones públicas para el cumplimiento de los fines previstos en la Ley, y en particular para la prevención de los riesgos derivados para la salud humana del consumo de alimentos que no reúnan los requisitos de seguridad alimentaria requeridos, en la medida en que afectan a la libre circulación de personas y bienes y a la libertad de empresa.
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Los principios en cuestión serán:
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«a) Principio de necesidad[28]: las limitaciones sanitarias deberán estar justificadas por una razón imperiosa de interés general, que deberá acreditarse y resultar aplicable a la medida en cuestión.
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b) Principio de proporcionalidad: las limitaciones sanitarias deberán ser proporcionadas a los fines que en cada caso se persigan.
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c) Principio de no discriminación: las limitaciones sanitarias no deberán introducir diferencias de trato, en particular por razón de nacionalidad o forma empresarial.
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d) Principio de mínima afección a la competencia: se deberán utilizar las medidas que menos perjudiquen el normal ejercicio de la libertad de empresa.» [29]
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Por otro lado, el artículo 7, relativo al “Principio de cautela” [30], se refiere en su primer apartado a lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento (CE) nº 178/2002 y, en el segundo, establece que:
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«Las medidas adoptadas con arreglo al apartado anterior serán proporcionadas y no interferirán la actividad económica más de lo necesario para conseguir el nivel de protección de la salud deseado. Dichas medidas tendrán que ser revisadas en un tiempo razonable, a la luz del riesgo contemplado y de la información científica adicional para aclarar la incertidumbre y llevar a cabo una evaluación del riesgo más exhaustiva.»
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Además, el artículo 7.3 del Proyecto prevé, siempre en relación con el mismo principio, que, cuando se observe la posibilidad de que haya efectos nocivos para la salud de carácter crónico o acumulativo, y siga existiendo incertidumbre científica, podrán adoptarse medidas provisionales para asegurar la protección de la salud, que serán proporcionadas y revisadas en un tiempo razonable a la luz del riesgo contemplado y la información científica adicional que resulte pertinente[31].
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Notas:
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[1] Véase la siguiente página de Internet (consultada el 18 de septiembre de 2010): http://www.eumedia.es/user/upload/noticias/BorrAntLeySegAlim.pdf .
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[2] Véanse, por ejemplo: FERNÁNDEZ MARILGERA, "La futura Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición: ¿algo más que la innecesaria transposición del Reglamento (CE) nº 178/2002?", Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n° 2, 2010, 21-26; MAYORAL JERRAVIDAS, “Opinión: ¿Qué futuro para la nueva Ley de Seguridad Alimentaria?”, Revista de Derecho Alimentario, n° 36 (2008) 12-15; y NOBELLAR DICENTA, “El Anteproyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición: el Gobierno español no da pie con bola”, Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n° 1, 2010, 13-14.
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[3] Véanse: FERNÁNDEZ MARILGERA, obra citada en la nota anterior, 27-28; y VIDRERAS PÉREZ, “División de opiniones sobre el Proyecto de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición (España)”, Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n° 2, 2010, 11-12.
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[4] Véase, sobre dicha normativa: NOBELLAR DICENTA, “El Proyecto de Ley de Salud Pública y Seguridad Alimentaria de Castilla y León: ¿una normativa innecesaria?”, ReDeco, nº 23, 2010, 13-23.
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[5] Reglamento por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO nº L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1). Véanse, sobre este Reglamento en general: AUBRY-CAILLAUD, “Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique”, Journal des tribunaux, Vol. 12, nº 114, 2004, 289-295; y GONZÁLEZ VAQUÉ, “Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea (el Reglamento (CE) nº 178/2002”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 223, 2003, 59-71.
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[6] Véanse: FERNÁNDEZ MARILGERA, obra citada en la nota 2, 28-29; y VIDRERAS PÉREZ, obra citada en la nota 3, 13-14.
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[7] Véase, por ejemplo: FERNÁNDEZ MARILGERA, obra citada en la nota 2, pág. 29.
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[8] Véase el apartado II de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[9] Sic en el apartado II de la citada “Exposición de motivos”.
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[10] La cursiva es nuestra.
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[11] Idem.
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[12] Véase el apartado II de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[13] Sorprendentemente, en el texto propuesto se utilizan indistintamente las expresiones principio de cautela y principio de precaución: así, por ejemplo, el artículo 7 se titula precisamente “Principio de cautela”, mientras que en la “Exposición de motivos” se emplea la expresión principio de precaución. Cabe recordar que ya se detectó ese error en el Anteproyecto y no comprendemos por qué razón el Servicio Jurídico del Ministerio de Sanidad no lo corrigió, a pesar de las advertencias de la doctrina (véase, por ejemplo, NOBELLAR DICENTA, obra citada en la nota 2, 10-11).
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[14] FERNÁNDEZ MARILGERA ha criticado la inclusión en el Proyecto de tan insólita cláusula de minimis y espera que se elimine en el texto que, finalmente, adoptarán las Cortes (véase la obra de dicha autora citada en la nota 2, pág. 29).
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[15] FERNÁNDEZ MARILGERA (también en la obra citada en la nota 2, pág. 28) subraya que los redactores del Proyecto no aprovechan la posibilidad de distinguir en castellano entre productos alimenticios y alimentarios [BARROS SANTOS ha definido los productos alimentarios como «toda materia no nociva, en sentido absoluto o relativo que sin valor nutritivo (o que si lo tiene su uso no depende de esta cualidad) puede utilizarse en la alimentación humana o animal o tener relación con los alimentos o con las vía de entrada de los mismos en el organismo» (véase: “El consumidor, el empresario y la información alimentaria”, Visión Libros, Madrid, 2010, pág. 46)].
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[16] Véase el apartado V de la “Exposición de motivos” del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[17] Sic en el apartado XI de la citada “Exposición de motivos”.
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[18] Véase, por ejemplo, VIDRERAS PÉREZ, obra citada en la nota 3, pág. 14 (en nuestra opinión resulta más acertada la redacción del artículo 1.2, que alude a «.. las estrategias y actuaciones que fomenten la información, educación y promoción de la salud en el ámbito de la nutrición y en especial la prevención de la obesidad» (la cursiva es nuestra).
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[19] Véase la nota anterior in fine.
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[20] FERNÁNDEZ MARILGERA considera de todos modos que la expresión «… los alimentos y los piensos destinados a animales productores de alimentos…» puede ser equívoca, puesto que estima que no queda claro si destinados a animales productores de alimentos se refiere sólo a los piensos (véase la obra de dicha autora citada en la nota 2, pág. 29).
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[21] La cursiva es nuestra.
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[22] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal (DO nº L 139 de 30 de abril de 2004, pág. 55).
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[23] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO nº L 165 de 30 de abril de 2004, pág. 1).
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[24] BOE nº 80 de 3 de abril de 1985, pág. 8945.
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[25] Véase el artículo 3.2(a) del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[26] Definición que, como ha observado FERNÁNDEZ MARILGERA, no se encuentra en el Reglamento nº 178/2002, aunque en él se haga referencia a menudo a dichos riesgos (véase la obra de dicha autora citada en la nota 2, pág. 28).
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[27] Véase el artículo 3.2(b) del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[28] Como ha señalado VIDRERAS PÉREZ la expresión Principio de necesidad no se encuentra en el Derecho alimentario de la UE, ni figuraba como tal en el Anteproyecto (véase la obra de dicha autora citada en la nota 3, pág. 13).
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[29] Véase también el artículo 4 del Proyecto objeto de nuestros comentarios.
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[30] Véase la nota 13.
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[31] FERNÁNDEZ MARILGERA estima que, en su conjunto, el artículo 7 del Proyecto no contradice la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE relativa al principio de precaución (véase la obra de dicha autora citada en la nota 2, pág. 29). Puede encontrase una lista de referencias bibliográficas sobre el principio de precaución en la siguiente página de Internet (consultada el 12 de agosto de 2010): http://ceeudeco3.blogspot.com/2005/11/principio-de-precaucin.html .
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[para consultar la Revista Redeco: http://socdercon.blogspot.com/ ]
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