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MARTA PARDO LEAL
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1. Introducción
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El 10 de diciembre de 2010, la Comisión Europea presentó un "Paquete calidad" que incluye, entre otras medidas, una Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas[1].
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Nos parece oportuno ocuparnos en la presente nota de la citada Propuesta, que trata de ser «… coherente con las políticas [comunitarias] consagradas a la protección e información de los consumidores, al mercado único y la competencia y el comercio exterior»[2], teniendo en cuenta que algunos autores ya se han mostrado escépticos al respecto[3].
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De todos modos, en esta ocasión nos limitaremos a analizar algunos artículos del Reglamento propuesto por la Comisión (relativos al objeto y ámbito de aplicación, así como a algunas definiciones básicas) a fin de ofrecer una primera valoración del alcance de la futura normativa comunitaria, que regulará no sólo las denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas y las especialidades tradicionales garantizadas, sino que reglamentará también la utilización de los términos de calidad facultativos.
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Cabe recordar que, además, se incluyen en el citado “Paquete” dos Directrices: una de ellas se refiere al etiquetado de los productos alimenticios que utilizan como ingredientes denominaciones de origen protegidas (DOP) e indicaciones geográficas protegidas (IGP) [4], mientras que la otra se ocupa de las mejores prácticas aplicables a los regímenes voluntarios de certificación de productos agrícolas y alimenticios[5]. Se trata, sin embargo, de medidas de aplicación voluntaria que tendrán, probablemente, escaso seguimiento y un impacto mínimo[6].
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De más calibre es la Propuesta de Reglamento que modifica el Reglamento (CE) nº 1234/2007 en lo que se refiere a las normas de comercialización[7]. Precisamente por ello le dedicaremos en breve un artículo monográfico, teniendo en cuenta que la doctrina estima que el texto propuesto contradice lo dispuesto en el Reglamento nº 178/2002[8], en tanto en cuanto se refiere a la exigencia de que los productos sean de calidad sana, cabal y comercial, requisito que se desviaría del concepto de seguridad alimentaria consagrado en el citado Reglamento nº 178/2002[9].
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2. La Propuesta de Reglamento sobre la calidad de los productos agrícolas
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2.1 Objeto: las nociones de valor añadido y recompensa equitativa de los productores
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El texto propuesto por la Comisión se inicia con un nuevo artículo (que no se encuentra en los Reglamentos que se derogarán[10]), habida cuenta de que se trata de un «… Reglamento único[11] de los regímenes de calidad de los productos agrícolas [que] contiene, en una sola estructura reglamentaria, tres regímenes complementarios supervisados por un solo comité de política de la calidad, a saber, las denominaciones de origen y las indicaciones geográficas, las especialidades tradicionales garantizadas y los términos de calidad facultativos»[12].
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En este contexto, el artículo 1 (“Objeto”) prevé lo siguiente:
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«1. El presente Reglamento tiene por objeto ayudar a los productores de productos agrícolas para que informen a los compradores y consumidores de las características y los atributos de producción de sus productos, garantizando al mismo tiempo:
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– una competencia leal para los agricultores y productores de productos agrícolas que presenten características y atributos con valor añadido[13],
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– el acceso de los consumidores a una información fiable sobre esos productos,
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– el respeto de los derechos de propiedad intelectual y
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– la integridad del mercado interior.
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Las disposiciones que aquí se establecen pretenden impulsar las actividades agrarias y de transformación y los métodos de producción asociados a los productos de alta calidad, contribuyendo así a la realización de la política de desarrollo rural.
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2. El presente Reglamento establece unos regímenes de calidad como base para la identificación y, en su caso, protección de aquellos nombres y términos que indiquen o describan productos agrícolas con:
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a) características que confieran valor añadido[14] o
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b) atributos que aporten valor añadido[15] debido a las técnicas agrarias o a los métodos de transformación utilizados para su producción, o debido a su lugar de producción o de comercialización.»
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Cabe preguntarse si la noción de valor añadido que se menciona reiteradamente en el citado artículo se refiere sólo a los “certificados de garantía de la calidad” [16] o coincide con el concepto de recompensa equitativa de los productores al que se hace referencia en el Considerando nº 3 del texto propuesto:
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«Los productores sólo pueden seguir produciendo productos que ofrezcan calidad y diversidad si son recompensados equitativamente por su esfuerzo[17]. Para ello, necesitan comunicar a compradores y consumidores las características de su producción en el marco de una competencia leal. Necesitan también que sus productos puedan identificarse correctamente en el mercado.»
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Por otro lado, algunos autores dudan de que el objetivo de la futura normativa comunitaria sea que los productos de calidad aporten al consumidor algún tipo de valor añadido e insisten en que la (¿única?) finalidad del Reglamento en cuestión es que dichos productos se vendan más caros[18] (la recompensa que de tal modo recibirían los esforzados productores[19]).
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En cualquier caso, entendemos que el elemento fundamental de la mencionada disposición es la obligación de facilitar a los consumidores una correcta información, lo que beneficiará a éstos y a los productores, asegurando la lealtad de la competencia… Así lo confirma el artículo 4 del texto propuesto (relativo a las denominaciones de origen protegidas e indicaciones geográficas protegidas) en el que se insiste en que uno de los objetivos del régimen que se establece es prestar ayuda a los productores de productos vinculados a una zona geográfica «proporcionando a los consumidores información clara sobre los atributos que confieran valor añadido a dichos productos» (los otros objetivos son: asegurar a los productores «… una remuneración justa por las cualidades de sus productos» y «garantiza[r] a los nombres de esos productos, como derechos de propiedad intelectual, una protección uniforme en todo el territorio de la Unión Europea»).
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2.2 Ámbito de aplicación
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Si nos atenemos a lo que se declara en el Considerando nº 15 del texto propuesto, su «… ámbito de aplicación […] debe limitarse a los productos agrícolas destinados al consumo humano que figuran en el anexo I del Tratado, así como a una lista de productos que no se recogen en ese anexo pero que están íntimamente unidos a la producción agrícola o a la economía rural».
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Concretamente, el artículo 2 dispone lo siguiente:
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«1. El presente Reglamento cubre los productos agrícolas destinados al consumo humano que se enumeran en el anexo I del Tratado, así como otros productos enumerados en el anexo I del presente Reglamento dentro de la categoría que en él se indica.
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No obstante, el régimen de calidad que se establece en el título III del presente Reglamento no se aplicará a los productos agrícolas no transformados.
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Con el fin de garantizar que los productos cubiertos por el presente Reglamento se vinculen estrechamente con la producción agrícola o con la economía rural, la Comisión podrá modificar el anexo I por medio de actos delegados.
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2. El presente Reglamento no se aplicará a los productos vitícolas, salvo a los vinagres de vino, ni a las bebidas espirituosas y vinos aromatizados[20].
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3. El presente Reglamento se aplicará sin perjuicio de otras disposiciones específicas de la Unión sobre la comercialización de los productos y, en particular, sobre la organización común de mercados única y sobre el etiquetado alimentario.
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4. La Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[21] no se aplicará a los regímenes de calidad establecidos en el presente Reglamento.»
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Por lo tanto, no existen diferencias de gran alcance entre lo que prevé el citado artículo y lo que establecen los Reglamentos que se derogarán en su día[22].
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No obstante, mencionaremos a título de ejemplo que se incluye el chocolate en el apartado relativo a las denominaciones de origen e indicaciones geográficas del Anexo I, puesto que la Comisión ha estimado que «el hecho de que en el antiguo régimen sólo se incluyeran algunos tipos de chocolate como productos de confitería constituye una anomalía que tiene que corregirse»[23].
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2.3 Definiciones
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2.3.1 Denominación de origen
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En el apartado 3.1 de la “Exposición de Motivos” de la Propuesta que nos interesa se subraya que, en el texto que se propone, «se ajustan más al uso internacional las definiciones de las denominaciones de origen y de las indicaciones geográficas»[24].
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Realmente, las modificaciones introducidas en la definición de denominación de origen, son mínimas[25]:
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«denominación de origen: nombre que identifica un producto:
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i) como originario de una localidad determinada, de una región o, excepcionalmente, de un país,
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ii) cuya calidad o cuyas características se deban esencial o exclusivamente a un entorno geográfico concreto y a los factores naturales y humanos que le sean inherentes y
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iii) cuyas fases de producción tengan lugar en su totalidad dentro de una misma zona geográfica definida»[26].
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2.3.2 Indicación geográfica
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Lo mismo puede decirse de la definición que figura en el artículo 5.1(b):
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«indicación geográfica: nombre que identifica un producto:
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i) como originario de una localidad determinada, de una región o de un país,
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ii) cuya calidad, reputación u otras características sean atribuibles esencialmente a su origen geográfico y
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iii) de cuyas fases de producción, una al menos tenga lugar dentro de la zona geográfica definida».
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2.3.3 Otras definiciones
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En el artículo 3 del texto propuesto por la Comisión se encuentran las siguientes definiciones:
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- «regímenes de calidad», que son los establecidos en los títulos II, III y IV del citado texto;
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- «agrupación», que se define como «cualquier asociación, independientemente de su forma jurídica, que esté compuesta principalmente por productores o transformadores que trabajen con el mismo producto» (es decir, de forma muy parecida a lo previsto en las definiciones que figuran en el artículo 3.1(d) del Reglamento nº 509/2006[27] y en el artículo 5.1 del Reglamento nº 510/2006[28]);
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- «tradicional», en el sentido del uso que se demuestre se haya hecho en el mercado local durante un espacio de tiempo que haya permitido su transmisión entre distintas generaciones (cabe destacar que lo que se modifica de forma notable es precisamente que «ese espacio de tiempo corresponderá al que se atribuye generalmente a dos generaciones, es decir, al menos 50 años[29]» [30]);
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- «etiquetado», que será el significado que se le confiere en el artículo 1.3(a) de la Directiva 2000/13/CE[31];
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- se entenderá por «especificidad», según el punto 5 de dicho artículo 3, «aquellas características y atributos de producción de un producto que lo distingan claramente de otros similares de la misma categoría»; y
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- se considerarán «términos genéricos», en virtud del punto 6 del mismo artículo, «aquéllos que reproduzcan nombres que, pese a referirse a la localidad, región o país donde un producto se produjera o comercializara originalmente, se hayan convertido en el nombre común de ese producto en la Unión».
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3. Conclusión
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Se trata de una Propuesta que «… mantiene y refuerza el régimen de los productos agrícolas y alimenticios, pero no agrupa los regímenes que regulan las indicaciones geográficas de los vinos, de los vinos aromatizados y de las bebidas espirituosas»[32], puesto que tal asimilación es un paso que la Comisión no se ha atrevido (¿aún?) a dar.
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La citada Propuesta mantiene en el conjunto de la Unión Europea el régimen de reserva de los nombres de especialidades tradicionales garantizadas, pero elimina la posibilidad de registrar nombres sin reserva, lo que nos parece acertado.
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Por lo que se refiere a la regulación de los términos de calidad facultativos –que tienen en común con los regímenes de calidad el hecho de que sean facultativos y ayuden a los agricultores a presentar en el mercado las características y atributos que aportan valor añadido al producto[33]–, nuestro pronóstico es más reservado: las disposiciones que se proponen son de difícil interpretación y podrían dar lugar a equívocos y abusos.
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Esperemos que el Consejo y el Parlamento Europeo corrijan los defectos de la Propuesta de la Comisión y que no los refuercen o agraven, como han hecho en anteriores ocasiones…
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Notas:
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[1] Documento COM(2010) 733 final, de 10 de diciembre de 2010, que se encuentra en la siguiente página de Internet (consultada el 3 de enero de 2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0733:FIN:ES:PDF .
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[2] Véase el apartado 1.4 (“Coherencia con otras políticas”) de la “Exposición de motivos” del documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[3] Véase, por ejemplo: NOBELLAR DICENTA, “¿Política de calidad o política de desconcierto y confusión?”, Gaceta del InDeAl, Vol. 12, n° 4, 2010, pág. 23).
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[4] DO n° C 341 de 16 de diciembre de 2010, pág. 3 [este texto puede encontrarse en la siguiente página de Internet (consultada el 3 de enero de 2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:341:0003:0004:ES:PDF ].
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[5] DO n° C 341 de 16 de diciembre de 2010, pág. 5 [este texto puede encontrarse en la siguiente página de Internet (consultada el 3 de enero de 2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:341:0005:0011:ES:PDF ].
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[6] Véase, en este sentido: FERNÁNDEZ MARILGERA, "El Paquete Calidad de la Comisión: la DG AGRI, bajo los efectos de la intoxicación de los grupos de presión, pierde los papeles", Gaceta del InDeAl, Vol. 13, n° 1, 2011, 2-3.
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[7] Documento COM(2010) 738 final, de 10 de diciembre de 2010, que se encuentra en la siguiente página de Internet (consultada el 3 de enero de 2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0738:FIN:ES:PDF .
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[8] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2000, pág. 1). La versión consolidada de este Reglamento se encuentra en la siguiente página de Internet (consultada el 18 de diciembre de 2010): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002R0178:20090807:ES:PDF . Véanse, sobre esta normativa comunitaria: “New food law principles apply from farm to fork”, Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2; ALEMANNO, "Trade in Food - Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and the WTO", Cameron May, Londres, 2006, 73-160; GONZÁLEZ VAQUÉ, "Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea [el Reglamento (CE) n° 178/2002]", Gaceta Jurídica de la UE, n° 223, 2003, 59-71; y HAGENMEYER, "Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002", Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 443-459.
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[9] Según NOBELLAR DICENTA, la DG AGRI desea de este modo recuperar las competencias atribuidas a la DG SANCO tras la crisis de las vaca locas (véase la obra de dicho autor citada en la nota 3, pág. 22). Por lo que se refiere a la noción de seguridad según lo dispuesto en el Reglamento nº 178/2002, véase: VIDRERAS PÉREZ, “Los conceptos de seguridad y aceptabilidad de los alimentos: interpretación del artículo 14 del Reglamento (CE) nº 178/2002”, ReDeco, nº 25, 2011, 21-28.
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[10] Es decir, el Reglamento (CE) nº 509/2006 del Consejo, de 20 de marzo de 2006, sobre las especialidades tradicionales garantizadas de los productos agrícolas y alimenticios (DO nº L 93 de 31 de marzo de 2006, pág. 1) y el Reglamento (CE) nº 510/2006 del Consejo, de 20 de marzo de 2006, sobre la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios (DO nº L 93 de 31 de marzo de 2006, pág. 12).
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[11] La cursiva es nuestra.
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[12] Véase el apartado 3.1 (“Resumen de la medida propuesta”) de la “Exposición de motivos” del documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[13] La cursiva es nuestra.
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[14] Idem.
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[15] Idem.
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[16] Como sugiere NOBELLAR DICENTA, teniendo en cuenta lo que se indica al respecto en el apartado 1.2 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1 (véase la obra de dicho autor citada en la nota 3, pág. 24).
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[17] La cursiva es nuestra.
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[18] Véase, por ejemplo: FERNÁNDEZ MARILGERA, obra citada en la nota 6, 3-4.
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[19] Ibidem [vale la pena subrayar en este sentido que, en el apartado 2.3 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2010) 733 final, citado en la nota 1, se recuerda que «el examen de los datos relativos a los precios mostró que los ingresos de los productores de productos con DOP o con IGP son más elevados que los que se obtienen por los productos sin designación y que la etiqueta de las DOP conlleva precios más altos que la de las IGP»].
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[20] La cursiva es nuestra.
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[21] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 204 de 21 de julio de 1998, pág. 37). Véanse, sobre esta normativa comunitaria: DE BRANDT y KOEN, “Le contrôle préventif, au regard du droit communautaire, des règles techniques introduites par des autorités nationales”, Journal de droit européen, Vol.16, n° 147, 2008, 69-76; y HERLITZ, “La politique de prévention des obstacles aux échanges de marchandises et de services de la société de l’information: les vingt-cinq ans d’un instrument révolutionnaire: la directive 98/34/CE (ex-83/189/CEE)”, Revue du droit de l’Union européenne, n° 3, 2008, 403-460.
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[22] Véase la nota 10 [cabe recordar que la doctrina ha puesto en duda la oportunidad de modificar dos normativas comunitarias relativamente recientes y que funcionan bastante (¿muy?) bien (véase, por ejemplo: NOBELLAR DICENTA, obra citada en la nota 3, 22-23)].
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[23] Véase el Considerando nº 17 del texto propuesto en el documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[24] Véase también el Considerando nº 22 del texto propuesto en el documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[25] Como subraya FERNÁNDEZ MARILGERA se ha eliminado la expresión «de una región, de un lugar determinado o, excepcionalmente de un país» en relación a nombre, así como los adjetivos agrícola o alimenticio que acompañaban a producto (véase la obra de dicha autora citada en la nota 6, pág. 5).
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[26] Véase el artículo 5.1(a) del texto propuesto en el documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[27] Véase la nota 10 (véase, sobre las definiciones previstas en el Reglamento nº 509/2006: PARDO LEAL, “El nuevo Reglamento n° 509/2006 en materia de especialidades tradicionales: de la reforma a la contrarreforma”, Revista de Derecho Alimentario, n° 14, 2006, pág. 24).
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[28] Véase también la nota 10 (véase, sobre las definiciones previstas en el Reglamento nº 510/2006: GONZÁLEZ VAQUÉ, “Indicaciones geográficas y denominaciones de origen: interpretación y aplicación del nuevo Reglamento n.º 510/2006”, Derecho de los Negocios, nº 193, 2006, 7-9).
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[29] La cursiva es nuestra.
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[30] Véase el artículo 3.3 del texto propuesto en el documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1 (véase también el apartado 3.1 de la “Exposición de motivos” de dicho documento en el que se subraya que «el criterio de la tradición se amplía de 25 a 50 años para reforzar la credibilidad del sistema»).
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[31] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios (DO nº L 109 de 6 de mayo de 2000, pág. 29). Vale la pena recordar que, si se adopta la Propuesta de la Comisión relativa a un Reglamento “sobre la información alimentaria facilitada al consumidor” [documento COM(2008) 40 final de 30 de enero de 2008], será preciso referirse a la información alimentaria, expresión que substituiría a la de etiquetado (véase, sobre dicha Propuesta: FERNÁNDEZ MARILGERA, "La Propuesta de la Comisión relativa a un nuevo Reglamento en materia de etiquetado alimentario: ¿Simplificación o utopía inaplicable?", Revista de Derecho Alimentario, n° 33, 2008, 14-17).
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[32] Véase apartado 3.1 de la “Exposición de motivos” del documento COM(2010) 733 final citado en la nota 1.
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[33] Ibidem.
