UE: Los conceptos de seguridad y aceptabilidad de los alimentos: interpretación del artículo 14 del Reglamento (CE) nº 178/2002
.CLARA VIDRERAS PÉREZ
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1. Introducción
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El artículo 14 del Reglamento nº 178/2002[1] dispone lo siguiente:
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«1. No se comercializarán los alimentos que no sean seguros.
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2. Se considerará que un alimento no es seguro cuando:
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a) sea nocivo para la salud;
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b) no sea apto para el consumo humano.
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3. A la hora de determinar si un alimento no es seguro, deberá tenerse en cuenta lo siguiente:
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a) las condiciones normales de uso del alimento por los consumidores y en cada fase de la producción, la transformación y la distribución, y
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b) la información ofrecida al consumidor, incluida la que figura en la etiqueta, u otros datos a los que el consumidor tiene por lo general acceso, sobre la prevención de determinados efectos perjudiciales para la salud que se derivan de un determinado alimento o categoría de alimentos.
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4. A la hora de determinar si un alimento es nocivo para la salud, se tendrán en cuenta:
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a) los probables efectos inmediatos y a corto y largo plazo de ese alimento, no sólo para la salud de la persona que lo consume, sino también para la de sus descendientes;
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b) los posibles efectos tóxicos acumulativos;
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c) la sensibilidad particular de orden orgánico de una categoría específica de consumidores, cuando el alimento esté destinado a ella.
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5. A la hora de determinar si un alimento no es apto para el consumo humano, se tendrá en cuenta si el alimento resulta inaceptable para el consumo humano de acuerdo con el uso para el que está destinado, por estar contaminado por una materia extraña o de otra forma, o estar putrefacto, deteriorado o descompuesto.
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6. Cuando un alimento que no sea seguro pertenezca a un lote o a una remesa de alimentos de la misma clase o descripción, se presupondrá que todos los alimentos contenidos en ese lote o esa remesa tampoco son seguros, salvo que una evaluación detallada demuestre que no hay pruebas de que el resto del lote o de la remesa no es seguro.
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7. El alimento que cumpla las disposiciones comunitarias específicas que regulen la inocuidad de los alimentos se considerará seguro por lo que se refiere a los aspectos cubiertos por esas disposiciones.
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8. La conformidad de un alimento con las disposiciones específicas que le sean aplicables no impedirá que las autoridades competentes puedan tomar las medidas adecuadas para imponer restricciones a su comercialización o exigir su retirada del mercado cuando existan motivos para pensar que, a pesar de su conformidad, el alimento no es seguro.
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9. A falta de disposiciones comunitarias específicas, se considerará seguro un alimento si es conforme a las disposiciones específicas de la legislación alimentaria nacional del Estado miembro donde se comercialice ese alimento; esas disposiciones nacionales deberán estar redactadas y aplicarse sin perjuicio del Tratado, y en particular de sus artículos 28 y 30 [actualmente artículos 34 y 36 TFUE].»
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Se trata de un artículo complejo, cuya interpretación no es siempre fácil debido a la coexistencia de dos conceptos dispares: seguridad (¿inocuidad?) y aceptabilidad de los productos alimenticios.
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Por ello nos parece oportuno comentar en la presente nota el alcance y posible impacto de dicha disposición en la práctica, basándonos fundamentalmente en las “Orientaciones acerca de la aplicación de los artículos 11, 12, 14, 17, 18, 19 y 20 del Reglamento nº 178/2002 sobre la legislación alimentaria general”[2] adoptadas por el Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal (en lo sucesivo, las “Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002”).
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En nuestra opinión, dichas Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, aunque «… no tiene[n] valor jurídico alguno y, en caso de conflicto, la interpretación de la ley incumbe en última instancia al Tribunal de Justicia [de la Unión Europea]» [3], pueden resultar de gran utilidad a todos los agentes que participan en la cadena alimentaria, a fin de que éstos puedan comprender mejor el citado Reglamento y aplicarlo de manera correcta y uniforme.
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2. Seguridad y aceptabilidad como factores fundamentales para lograr la confianza de los consumidores
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En las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002 se parte de la base de que la seguridad y aceptabilidad de los alimentos son aspectos de vital importancia: «los consumidores deben tener la confianza y la seguridad de que los alimentos que compran responderán a sus expectativas y no les causarán daños ni tendrán efectos perjudiciales»[4].
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En efecto, la finalidad del artículo 14 es proteger al consumidor de los alimentos:
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- que constituyen un riesgo para la salud; o
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- que son inadmisibles.
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El objetivo de dicho artículo es proteger la salud pública. Para ello establece los factores que se deben considerar al decidir si un producto alimenticio, en el sentido del artículo 2 del Reglamento nº 178/2002, es nocivo para la salud o, alternativamente, no es apto para el consumo humano.
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3. ¿A qué alimentos se aplican los requisitos previstos en el artículo 14?
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Los requisitos del artículo 14 son aplicables a los alimentos «comercializados».
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La definición de «comercialización» es muy amplia:
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«la tenencia de alimentos […] con el propósito de venderlos; se incluye la oferta de venta o de cualquier otra forma de transferencia, ya sea a título oneroso o gratuito, así como la venta, distribución u otra forma de transferencia»[5].
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Dicha definición engloba las ventas y los suministros, incluidas las ventas puntuales, los suministros excepcionales gratuitos y la tenencia de alimentos con el propósito de venderlos. El artículo no cubre, sin embargo, la producción primaria ni el uso de alimentos para uso privado, exentos en virtud de lo previsto en el artículo 1.3 del Reglamento nº 178/2002.
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4. ¿Cuándo se considerará que un alimento no es seguro (artículos 14.1, 14.2 y 14.3)?
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4.1 Alimentos nocivos para la salud
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Una vez se haya identificado el factor de peligro que pueda causar un efecto perjudicial para la salud, según las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, deberá llevarse a cabo la determinación del riesgo asociado, teniendo en cuenta los factores enumerados en los artículos 14.3 y 14.4.
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Cabe recordar que no todos los factores de peligro que puedan aparecer en los alimentos[6] están controlados por una normativa específica. Un producto alimenticio podría resultar nocivo para la salud sin exceder ningún límite legal específico: «éste podría ser el caso, por ejemplo, si en un alimento se encontrara vidrio, que no es una sustancia específicamente prohibida, o si, por ejemplo, se encontrara un agente químico peligroso que no esté explícitamente identificado en la legislación sobre contaminantes en los alimentos»[7].
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Evidentemente, la cuestión principal es que una vez identificado un factor de peligro de cualquier tipo, resulta imperativo determinar el riesgo que este pueda suponer para la salud
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En caso de que exista la sospecha de que un determinado producto alimenticio pueda ser nocivo para la salud, las empresas alimentarias deben determinar la gravedad del riesgo en ese contexto. Esto les permitirá tomar decisiones sobre las acciones apropiadas. La responsabilidad relativa a la determinación del riesgo recae en los explotadores de empresa alimentaria[8] bajo el control de las autoridades nacionales competentes una vez éstas han sido informadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17.
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Cabe subrayar que el concepto de «nocivo para la salud» hace referencia al potencial para perjudicar la salud humana. Por ejemplo, la toxina botulínica en un producto alimenticio. Los alimentos pueden ser nocivos aunque sus efectos tóxicos sean acumulativos o sólo se manifiesten después de un largo periodo de tiempo, como la contaminación por dioxinas, metil mercurio o carcinógenos genotóxicos que podrían afectar a los descendientes. En este contexto, en el apartado 3.4 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, se insiste en que el artículo 14.4(c) establece que si un alimento está dirigido a un grupo de consumidores con problemas de salud especiales (por ejemplo, intolerancias o alergias), estos problemas deben tenerse en cuenta a la hora de determinar si un alimento es nocivo para la salud. Por ejemplo, cuando se trate de alimentos expuestos de forma inintencionada a la contaminación cruzada con frutos de cáscara, lo que sería nocivo para la salud si los alimentos en cuestión estuvieran dirigidos a personas que deben seguir una dieta sin frutos de cáscara. Sin embargo, si un producto no lleva una advertencia de que está destinado a un grupo con problemas de salud específicos, el hecho de que pueda resultar perjudicial para ese grupo no significa automáticamente que sea nocivo en el sentido descrito en el Reglamento que nos interesa (excepto en el caso de que no se haya comunicado de forma adecuada la información obligatoria).
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4.2 Alimentos no aptos para el consumo humano
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De forma un tanto lacónica, en el apartado 3.2 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, se indica lo siguiente:
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«El concepto central de no apto es la inadmisibilidad. Los alimentos pueden volverse no aptos a causa de una contaminación, como la causada por un elevado nivel de contaminación microbiológica no patógena (véase el artículo 14, apartados 3 y 5, del Reglamento [nº 178/2002]), la presencia de cuerpos extraños o gusto u olor inadmisibles, así como deterioros perjudiciales más obvios, como la putrefacción o la descomposición.»
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Uno de los conceptos más controvertidos y polémicos entre todos los que ha manejado el legislador comunitario al regular el sector alimentario es precisamente el de la inadmisibilidad[9].
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Si nos atenemos a las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, no puede excluirse que algunos alimentos que no supongan en absoluto un riesgo para la salud se consideren no aptos debido a que existen motivos razonables para considerarlo inaceptable para el consumo humano.
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Entre los posibles ejemplos se incluyen los siguientes:
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• pescado en descomposición, con un fuerte olor; o
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• una uña en una pieza de embutido.
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Siempre según la misma fuente, un alimento puede no ser apto debido a la posibilidad de que suponga un riesgo para la salud en función del nivel de contaminación. Así, por ejemplo:
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• determinados tipos de alimentos enmohecidos: este ejemplo podría incluir alimentos que contienen moho no directamente visible (por ejemplo, en un relleno de frutas) que no constituye una característica normal del producto;
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• pescado que contiene parásitos; o
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• alimentos con un nivel anormalmente alto de microorganismos no patógenos.
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4.3 Consideraciones para determinar si un alimento no es seguro
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Los alimentos pueden no ser seguros debido a una propiedad intrínseca del alimento, como la contaminación por bacterias patógenas. Sin embargo, no se considerará que un alimento no es seguro si en las condiciones normales de uso resulta seguro [artículo 14.3(a)].
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En el apartado 3.3 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, se encuentran algunos ejemplos:
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- en general se acepta que en la mayor parte de los casos la carne debe cocinarse correctamente a fin de que su consumo sea seguro; y
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- si, en determinados casos, no se suministra información esencial sobre el uso del producto alimenticio, o la información proporcionada es incorrecta, el producto alimenticio podría no ser seguro y, en este sentido, el artículo 14.3(b) establece que se tendrá en cuenta la información ofrecida al consumidor, incluida la que figura en la etiqueta u otros datos a los que el consumidor tiene por lo general acceso, sobre la prevención de determinados efectos perjudiciales para la salud que se derivan de un determinado alimento o categoría de alimentos: «un ejemplo de esto sería cuando un alimento o un ingrediente alimentario pueda suponer un riesgo para la salud de determinado grupo de consumidores en el caso de que no se hubiera comunicado efectivamente información obligatoria sobre el alimento o uno de sus ingredientes»[10].
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5. Alimentos conformes con la legislación comunitaria (artículo 14.7): alcance de la presunción de seguridad
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El artículo 14.7 establece que el alimento que cumpla las disposiciones comunitarias específicas que regulen la inocuidad de los alimentos se considerará seguro por lo que se refiere a los aspectos cubiertos por esas disposiciones. En consecuencia, se supondrá que un alimento que no cumpla las disposiciones comunitarias específicas no es seguro, a menos que una determinación del riesgo establezca lo contrario.
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Concretamente, en el apartado 3.6 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002, se precisa:
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«En particular, al cumplir la obligación establecida en el artículo 17 y tomar decisiones en virtud del artículo 19, las empresas alimentarias deben aplicar el artículo 14, apartado 7, de manera proporcionada.
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Por ejemplo, el incumplimiento de un determinado límite legal de la legislación comunitaria sobre residuos significaría que posiblemente el alimento es nocivo para la salud en virtud del artículo 14, apartado 4, o no es apto para el consumo humano en virtud del artículo 14, apartado 5.
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En este contexto, debería llevarse a cabo una evaluación teniendo en cuenta los factores establecidos en el artículo 14, apartados 3 a 5, a la luz de la legislación en cuestión. Si, no obstante, esta evaluación pusiera de relieve que el alimento no es nocivo para la salud y es apto para el consumo humano, no se consideraría que no es seguro a efectos del artículo 19 del Reglamento. Este podría ser el caso, por ejemplo, porque, aunque se ha introducido un nivel de tolerancia en la legislación en materia de residuos de plaguicidas en alimentos y el alimento incumplía el límite legal, no se considerará que no es seguro a efectos del artículo 19 del Reglamento porque el nivel máximo de residuos de plaguicidas tiene en cuenta una práctica agrícola correcta. No obstante, seguiría incumpliendo la legislación pertinente en materia de residuos de plaguicidas y no debería comercializarse.
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Sin embargo, en los casos en los que se considera que un alimento no es conforme a la legislación comunitaria sectorial y se determina que incumple los requisitos de seguridad alimentaria del artículo 14, los requisitos del artículo 19 del Reglamento seguirán siendo aplicables. Por tanto, a efectos de los requisitos del artículo 19, cada incidente debe tratarse de forma individual[11].»
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Notas:
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[1] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2000, pág. 1). La versión consolidada de este Reglamento se encuentra en la siguiente página de Internet (consultada el 18 de diciembre de 2010): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002R0178:20090807:ES:PDF . Véanse, sobre esta normativa comunitaria: “New food law principles apply from farm to fork”, Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2; ALEMANNO, "Trade in Food - Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and the WTO", Cameron May, Londres, 2006, 73-160; GONZÁLEZ VAQUÉ, "Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea [el Reglamento (CE) n° 178/2002]", Gaceta Jurídica de la UE, n° 223, 2003, 59-71; HAGENMEYER, "Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002", Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 443-459; y PARDO LEAL, “El Reglamento general sobre los alimentos: ¿el último recurso para recuperar la confianza de los consumidores?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 212, 2001, 100-112.
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[2] Véase la última versión de dicho documento en la siguiente página de Internet (consultada el 18 de diciembre de 2010): http://ec.europa.eu/food/food/foodlaw/guidance/docs/guidance_rev_8_es.pdf .
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[3] Véase la “Introducción” de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002.
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[4] Ibidem, epígrafe nº 1 de la primera parte (sobre la importancia atribuida al objetivo de lograr la confianza de los consumidores en el Reglamento nº 178/2002, véase: BOURGES, “La seguridad alimentaria: ¿cuestión de confianza?”, ReDeco, nº 24, 2010, 27-40).
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[5] Véase el artículo 3.8 del Reglamento nº 178/2002.
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[6] Sic en el apartado 3.2 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002.
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[7] Véase el apartado 3.2 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002.
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[8] Que se definen en el artículo 3.8 del Reglamento nº 178/2002 del siguiente tenor: «las personas físicas o jurídicas responsables de asegurar el cumplimiento de los requisitos de la legislación alimentaria en la empresa alimentaria bajo su control».
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[9] Véase: ANTOÑANZAS SERRERES "La Comisión Europea: ¿la suprema instancia de interpretación del Derecho alimentario comunitario?", Gaceta del InDeAl, Vol. 10, n° 1, 2008, pág. 26.
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[10] Véase también el apartado 3.3 de la primera parte de las Orientaciones relativas al Reglamento nº 178/2002.
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[11] La cursiva es nuestra.
[para consultar la Revista Redeco: http://socdercon.blogspot.com/ ]
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