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Algunas reflexiones en torno a la
ciudadanía de la Unión Europea
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[artículo publicado como avance on line del Liber Amicorum Luis González Vaqué "El Derecho de la UE: La protección del ciudadano-consumidor"]
Dimitry
Berberoff Ayuda*
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.I. Un ciudadano de la Unión ejemplar
.W
En una fría mañana de invierno descolgué el teléfono de mi despacho, llamé a Bruselas, y conversé por primera vez con Luis González Vaqué. Tras invitarlo a participar en un grupo de investigación auspiciado por el Consejo General del Poder Judicial sobre el principio de precaución, no observé dilación alguna en su respuesta y, con la naturalidad que le caracteriza, me aseguró ¡Cuenta conmigo, hombre!
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Esas palabras marcaron un punto de inflexión en mi percepción del Derecho de la Unión, me abrieron nuevos horizontes y, por qué no decirlo, me animaron a vivir “como Luis” una experiencia comunitaria, aunque la mía -como letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea- fue temporal y no en Bruselas, sino en Luxemburgo..Quienes conozcan la trayectoria de Luis González-Vaqué habrán adivinado ya que la elección del tema de la ciudadanía de la Unión no responde al azar, pues, esa comunidad de 500.000.000 de individuos se ha visto enriquecida por las aportaciones que, a lo largo de su vida profesional, ha reclamado con audacia desde perspectivas tan diferentes, como las del consumo, la seguridad alimentaria, la salud pública, el medio ambiente o la libertad de circulación de mercancías.
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.I. Un ciudadano de la Unión ejemplar
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En una fría mañana de invierno descolgué el teléfono de mi despacho, llamé a Bruselas, y conversé por primera vez con Luis González Vaqué. Tras invitarlo a participar en un grupo de investigación auspiciado por el Consejo General del Poder Judicial sobre el principio de precaución, no observé dilación alguna en su respuesta y, con la naturalidad que le caracteriza, me aseguró ¡Cuenta conmigo, hombre!
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Esas palabras marcaron un punto de inflexión en mi percepción del Derecho de la Unión, me abrieron nuevos horizontes y, por qué no decirlo, me animaron a vivir “como Luis” una experiencia comunitaria, aunque la mía -como letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea- fue temporal y no en Bruselas, sino en Luxemburgo..Quienes conozcan la trayectoria de Luis González-Vaqué habrán adivinado ya que la elección del tema de la ciudadanía de la Unión no responde al azar, pues, esa comunidad de 500.000.000 de individuos se ha visto enriquecida por las aportaciones que, a lo largo de su vida profesional, ha reclamado con audacia desde perspectivas tan diferentes, como las del consumo, la seguridad alimentaria, la salud pública, el medio ambiente o la libertad de circulación de mercancías.
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En una
amalgama de lenguas, de culturas, de tradiciones, de sistemas jurídicos, la
Unión Europea con su famosa divisa oficial "unidos en la diversidad"
sólo se hace inteligible cuando se comprende el verdadero sentido de la
integración y se advierten los esfuerzos de sus instituciones y, en particular,
de personas como nuestro homenajeado, para construir un acervo de valores
compartidos, en los que el equilibrio entre las libertades económicas
fundamentales y los derechos de la persona sea una realidad.
La nueva
Unión se abre paso firme sobre aquella vieja Europa diseñada para la
consecución de un Mercado interior sin
fronteras que, en ocasiones, no lograba concitar la atención del ciudadano.
La
irrupción de una ciudadanía institucionalizada por el Tratado de la Unión
Europea (Maastrich, 1992) reivindicó con fuerza un papel aglutinador en torno a
los logros y compromisos alcanzados por
la Europa social, evocando, en cierto modo, las ventajas que decantaba
la "marca" de la ciudadanía romana sobre el oriundo de Roma, el
nacido en la antigua Tréveris o, en fin, el habitante de Barcino, pues, dos
milenios después, esas mismas ciudades proyectan sobre sus individuos una
condición común: la de ser ciudadanos
de la Unión, noción edificada sobre un acuerdo de derecho para, sin
ataduras idiomáticas, culturales o sociales, crear una auténtica comunidad de
intereses.
Sin
duda, Luis González-Vaqué es una de las personas que, desde diferentes ópticas,
ha contribuido con tesón, rigor y entusiasmo a hacerla posible, apreciándose su
impronta en la mejora y en el aseguramiento de una mayor calidad de vida y de
esperanza para los europeos, erigiéndose, por sus vivencias y convicciones, en
paradigma de esa figura que llamamos ciudadano de la Unión.
II. La dimensión de su significado
La
noción de ciudadanía responde al designio de equiparar jurídicamente a los
individuos, resultando tributaria del rector principio de no discriminación,
cuya plena operatividad en la práctica dependerá, no obstante, de la
configuración del catálogo del resto de derechos y de los deberes que se
prediquen de cada uno de ellos[1].
Estos
dos aspectos se encuentran íntimamente ligados, como muestra el título "No
discriminación y ciudadanía de la Unión", que encabeza la Segunda parte
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante,
"TFUE").
Así se
comprende que los dos artículos que preceden al que proclama la creación de la
ciudadanía de la Unión (artículo 20 TFUE) se ocupen, por un lado, de prohibir
cualquier tipo de discriminación por razón de la nacionalidad (artículo 18
TFUE) y, por otro lado, de la necesidad de adoptar
acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de
origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u
orientación sexual (artículo 19 TFUE).
Obviamente,
muchos de los logros que en la actualidad aglutina la ciudadanía europea habían
sido ya obtenidos, por ejemplo, a través de la senda de los derechos
fundamentales, desbrozada por la intensa labor pretoriana del Tribunal de
Justicia. Incluso, cabe también advertir que uno de los principales derechos
que incorpora la ciudadanía de la Unión, el de la libre circulación y de la
libre residencia, estaba ya previstos por el Derecho originario -desde el
nacimiento mismo de la Comunidad- bajo la fórmula de libertad fundamental para
los trabajadores, pasando luego ‑generalizando sus destinatarios-, al artículo
45 de la Carta de los Derechos Fundamentales[2].
Pues
bien, en este contexto, es razonable preguntarse cuál ha sido el principal
valor añadido que aportó la formulación expresa de una ciudadanía europea si,
al fin y al cabo, alguna de sus implicaciones se encontraba ya reconocidas,
bien expresa o implícitamente, bien normativa o jurisprudencialmente.
En
primer lugar, el tratado de Maastricht materializó como norma jurídica lo que
hasta entonces no era sino un ideal evanescente, un mero criterio político[3] sometido a una constante relativización.
En
segundo lugar, ese ciudadano, nuevo actor de las políticas comunitarias,
reclamaba la construcción y el respeto de una serie de derechos que, hasta ese
momento y sin perjuicio de los avances que en su haber acreditaba la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se predicaba al servicio de unas
estructuras, dinamizadas, en gran parte, por criterios económicos.
En
tercer lugar, al reconocer a nivel de derecho primario un nuevo centro de
intereses en torno al ciudadano, al individuo -en definitiva, a la persona-,
quedó perfectamente abonado el terreno para la expansión de los denominados
derechos sociales que, hasta dicho momento, se reconocían más bien como
contrapeso de la sacrosanta regla de la libre competencia, ofreciendo a la vez un
instrumento hermenéutico de primer orden para desarrollar la tutela de los
derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros.
En cuarto lugar, la ciudadanía europea, con la
complicidad de la jurisprudencia[4], ha reforzado la
dimensión constitucional del Derecho de la Unión, hasta el punto de relativizar, incluso, la consideración de prima lex de las constituciones
nacionales.
Finalmente,
cabe recordar que, además del derecho a la libre circulación y a la libre
residencia, la ciudadanía de la Unión incorporó una serie de derechos políticos
como el del sufragio activo y pasivo en los comicios municipales (artículo 22.1
TFUE), en las elecciones al Parlamento Europeo (artículo 22.2 TFUE) [5],
el
derecho a la protección diplomática y consular (artículo 23 TFUE) [6], el de petición ante el Parlamento
Europeo (artículo 24, párrafo segundo TFUE), el de presentar reclamaciones ante
el Defensor del Pueblo (artículo 24, párrafo tercero TFUE), y los novedosos
derechos (incorporados tras el Tratado de Lisboa, 2007) de la iniciativa
normativa ciudadana (artículo 11 TUE y artículo 24, párrafo primero TFUE) [7], o el de comunicarse con las
instituciones en cualquiera de las lenguas auténticas del tratado de la Unión Europea (artículo 24, último
párrafo).
III. Una breve reseña sobre los principales
caracteres de la
ciudadanía de la Unión
a) Es subordinada a la nacionalidad de un Estado miembro…
Los
idénticos términos que integran la redacción de los artículos 20 TFUE y 9 TUE
no dejan resquicio a duda alguna: "Será ciudadano de la Unión
toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro".
En
consecuencia, una persona deviene ciudadano de la Unión cuando ostenta la
nacionalidad de un Estado miembro. No es determinante, por tanto, el criterio
de la residencia y, así, el nacional de un Estado tercero que resida en la
Unión no adquiere por el simple hecho de residir la condición de ciudadano, de
igual manera que el nacional de un Estado miembro que reside en un país tercero
no deja de gozar de los derechos que le confiere el estatus de ciudadano de la
Unión (de hecho, una de las implicaciones más importantes de la ciudadanía de
la Unión es, precisamente, la dispensa de la protección consular).
El
carácter derivado[8]
de la ciudadanía de la Unión con respecto a la nacionalidad de un Estado
miembro alude, en cierta medida, a una «ciudadanía interestatal»[9], que confiere a los
nacionales de un Estado miembro derechos en los otros Estados miembros, a modo
de una ciudadanía más allá del propio
Estado.
Obviamente,
sobre toda esta cuestión planea una preocupación en modo alguno disimulada, en
la medida que la adquisición de una institución fundamental en la integración
europea como es la de la ciudadanía de la Unión depende de los cauces que
prevean las legislaciones internas para obtener la respectiva nacionalidad, de
lo que cabe inferir que, en última instancia, será cada Estado miembro el que
reconozca a una persona como ciudadano de la Unión Europea[10].
b) ...aunque autónoma una vez adquirida.
La
determinación de los modos de adquisición y pérdida de la nacionalidad es, de
conformidad con el Derecho internacional, competencia de cada Estado miembro.
Ahora bien, el hecho de que una materia sea competencia de los Estados miembros
no obsta para que, en situaciones comprendidas en el ámbito del Derecho de la Unión, las normas nacionales de que se
trate deban respetar este último[11].
Como ha recordado el abogado general Cruz
Villalón[12],
la ciudadanía de la Unión es un estatuto que se constituye a partir de la
nacionalidad estatal, pero una vez creado se proyecta y atribuye derechos y
deberes de forma autónoma, sin que los Estados miembros puedan adoptar normas
que lo contraríen, como acontecería si interfirieran libremente en el vínculo
entre ciudadano y Unión, privándole de esa nacionalidad estatal
desproporcionalmente[13].
c) Es
complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional
Lo
expresado en los dos apartados anteriores, unido a la rotundidad con la que se
expresan los artículos 20 TFUE y 9 TUE eximen de cualquier comentario añadido
al respecto.
d) El catálogo de derechos que aglutina la ciudadanía de la
Unión es evolutivo y, por tanto, abierto
En una institución de extraordinaria importancia -como acreditan
los resultados que ha producido en el ámbito de la integración europea-, la
determinación rígida de los derechos que comporta, debilitaría su dinamismo,
convirtiéndola prácticamente en inoperante, de ahí que, por un lado, el
apartado segundo del artículo 20 TFUE aluda a que los ciudadanos de la Unión "tienen, entre otras cosas, el derecho a...." y,
por otro lado, que el artículo 25
TFUE, habilite al Consejo “para completar los derechos enumerados en el
apartado 2 del artículo 20.”
e) No excluye los intereses de la comunidad internacional…
Se ha
resaltado[14] que la noción misma
de ciudadanía evoca cierta idea de separación con relación «al otro», al quedar
definido el ciudadano, precisamente, por una idea de exclusión, frente a
quienes no lo es.
Cabe
significar que ya en algunas reflexiones sobre la ciudadanía europea, llevadas
a cabo en la década de los años 70, por ejemplo, en la Declaración sobre la
identidad europea, adoptada tras la cumbre de Copenhague en 1973, se puso de
manifiesto un valor de proyección externa, por cuanto esa identidad permitiría
definir mejor las relaciones con terceros países, derivándose, no obstante, del
punto 9 de la Declaración que dicha identidad europea no estaría dirigida
contra nadie ni inspirada por una eventual voluntad de imposición sino que, al
contrario, beneficiaría a toda la comunidad internacional a través de
mecanismos de cooperación, contribuyendo a la consecución de los fines y
principios de la Carta de Naciones Unidas.
f)… aunque el Derecho internacional puede limitar ciertos
derechos del ciudadano de la Unión.
El matiz
-si se quiere, sorprendente- bien merece un epígrafe independiente.
La
reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de octubre de 2012,
Hungría/República Eslovaca (C-364/10, aún no publicada en la
recopilación) constituye un episodio aislado en el reconocimiento de la
plenitud de los derechos que la ciudadanía de la Unión incorpora.
Invitado
por una asociación establecida en Eslovaquia, el Presidente de Hungría
emprendió viaje el 21 de agosto de 2009 a la ciudad eslovaca de Komárno para
participar en la ceremonia de inauguración de una estatua de San Esteban. Sin
embargo, fue prohibida su entrada en territorio eslovaco.
Como
datos reseñables, la Sentencia destaca que el 20 de agosto es un día de fiesta
nacional en Hungría en conmemoración de San Esteban, fundador y primer rey del
Estado húngaro y, por otra parte, que el 21 de agosto es una fecha considerada
sensible en Eslovaquia, puesto que el 21 de agosto de 1968 las fuerzas armadas
de cinco países del Pacto de Varsovia, entre ellas las tropas húngaras,
invadieron la República Socialista de Checoslovaquia.
En esta
tesitura, el Tribunal de Justicia analiza si el impedir a un ciudadano de la
Unión que ejerce las funciones de Jefe de Estado el ejercicio de sus derechos,
específicamente, la libre circulación, puede constituir una limitación, basada
en el Derecho internacional, del artículo 21 TFUE. Sobre la base de considerar
que de acuerdo con normas consuetudinarias del Derecho internacional general,
el Jefe de Estado disfruta, en las relaciones internacionales, de un estatuto
especial que implica, en particular, privilegios e inmunidades, lo que
determina la obligación del Estado que lo recibe de garantizar la protección de
su persona, independientemente de la naturaleza de su estancia, la Sentencia
considera que esa particularidad distingue a la persona que disfruta de dicho
estatuto de todos los demás ciudadanos de la Unión, de modo que el acceso de
dicha persona al territorio de otro Estado miembro no está sujeto a las mismas
condiciones que las aplicables a los demás ciudadanos (apartado 50) y que, por
consiguiente, justifica una limitación de su derecho de circulación (apartado
51).
g) Comporta derechos y obligaciones
La
dualidad que destila el ser humano implica su caracterización como individuo
pese a tratarse de un ciudadano incorporado dentro de una sociedad, provisto de
libertad pero también de responsabilidades[15].
Disfrutar
de este estatuto requiere también la idea de un compromiso, por lo que no
resulta extraño que el apartado segundo del artículo 20 TFUE ponga de
manifiesto que
los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos
en los Tratados.
El último apartado del artículo 20 TFUE
advierte que los derechos del ciudadano de la Unión, se ejercerán en las
condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las
medidas adoptadas en aplicación de éstos, en perfecta sintonía, por lo demás,
con el artículo 18 TFUE que proscribe toda discriminación por razón de la
nacionalidad, obviamente, en el ámbito de aplicación de los Tratados, y sin
perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos.
Como ha expresado la jurisprudencia[16],
esta institución no tiene por objeto extender el ámbito de aplicación material
del Tratado también a situaciones internas que no tienen ningún vínculo con el
Derecho comunitario, conexión que no siempre resulta sencilla de determinar[17].
Dos ejemplos relativamente recientes, dan
cuenta de esa problemática a través de sendas cuestiones prejudiciales,
derivadas de litigios nacionales en los que se invocó la ciudadanía de la Unión
frente a las actuaciones de las autoridades nacionales que se cuestionaban.
El primero, el asunto Mariano[18],
que se refiere a una pareja de hecho compuesta por dos ciudadanos italianos,
residentes, además, en Italia, activándose la problemática por la circunstancia
de que, tras el fallecimiento de su pareja, la señora Mariano solicitó una
renta que le fue denegada. Pese a la construcción argumental de la recurrente
que alcanzaba, incluso, al principio de igualdad de trato (al sugerir una
solución distinta si el accidente de trabajo que determinó el fallecimiento de
su pareja hubiese ocurrido en otro Estado miembro), así como la invocación de
la Carta de los Derechos Fundamentales, el Tribunal de Justicia consideró que
se trataba de una situación puramente interna
El segundo, el asunto Pignataro[19],
calificó de situación puramente interna la exclusión de la Sra. Pignataro de la
lista de candidatos para la elección de diputados de la asamblea regional
siciliana, exclusión motivada por el hecho de que aquélla no residía en un
municipio situado en el territorio de la Región de Sicilia, requisito exigido
por la norma nacional.
No obstante, la Sentencia de 19 de octubre de
2004, Zhu y Chen (C-200/02, Rec. P. I-9925) apuntó que la situación de un
nacional de un Estado miembro que ha nacido en el Estado miembro de acogida
pero que no ha ejercitado su derecho a la libre circulación no puede
considerarse una situación puramente interna que impida al citado nacional
invocar en el Estado miembro de acogida las disposiciones comunitarias en
materia de libre circulación y de residencia de las personas.
IV. La libre circulación y la libre residencia como
derechos asociados a la ciudadanía de la Unión
La
libertad de circulación siempre ha alcanzado el rango de libertad fundamental;
sin embargo, sus destinatarios resultaban limitados por el propio tenor de los
preceptos que la proclamaban, toda vez que, en un contexto claramente económico
sólo se reconoció en favor de los trabajadores, bien por cuenta ajena (artículo
48 del Tratado CE), bien por cuenta propia a los efectos de la libre prestación
de servicios (artículos 52 y 59 del Tratado CE).
Sin
embargo, dada la vocación expansiva de la libre circulación, esos estrechos
límites resultaron desbordados por los propios principios generales de Derecho,
manejados por la jurisprudencia con naturalidad como mecanismos de integración
y como referencia interpretativa[20].
De ahí, que el ejercicio del derecho de circulación se abriese a quienes podían
ser receptores de la prestación de servicios, por cuanto la restricción del
primero afectaría negativamente a la segunda, reconociendo el beneficio de la
libre circulación a los estudiantes[21]
o a los turistas[22].
Como recuerda la Abogada General Sharpston en sus conclusiones
del asunto Ruiz Zambrano[23],
al introducir la ciudadanía europea, el Tratado de Maastricht genera un
estatuto nuevo y complementario para los nacionales de todos los Estados
miembros, con independencia de si estaban o no económicamente activos, pues
cada ciudadano individual disfruta de derechos y es titular de obligaciones que
conjuntamente dan lugar a un nuevo estatuto respecto del cual el Tribunal de
Justicia ha proclamado su vocación de convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros[24].
Con
estos antecedentes no resultaba extraño que en los albores de la década
siguiente se alumbraran, primero, las Directivas 90/364/CEE, 90/365/CEE, relativas, respectivamente, al derecho
de residencia y al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o
por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional[25] y, después, la
Directiva 93/96/CEE, sobre el derecho de residencia de los estudiantes[26].
Actualmente,
tras la senda de las previsiones de los artículos 21 TFUE y 45 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la Directiva 2004/38 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los
ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros[27] facilita el
ejercicio del derecho de libre circulación y residencia de los ciudadanos de la
Unión, reduce a lo estrictamente necesario los trámites administrativos[28], ofrece una mejor
definición del estatuto de los miembros de la familia y limita la posibilidad
de denegar o poner fin a la residencia e introducir un nuevo derecho de
residencia permanente.
Son
beneficiarios cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a (o resida en)
un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como
determinados miembros de su familia que le acompañen o se reúnan con él
(artículo 3.1). Fuera de estos casos, el Estado miembro de acogida facilitará
la entrada y la residencia de cualquier otro miembro de la familia, que, en el
país de procedencia, esté a cargo o viva con el ciudadano de la Unión
beneficiario del derecho de residencia con carácter principal, o en caso de
que, por motivos graves de salud sea estrictamente necesario que el ciudadano
de la Unión se haga cargo del cuidado personal del miembro de la familia; y la
de la pareja con la que el ciudadano de la Unión mantiene una relación estable,
debidamente probada (artículo 3.2). La reciente Sentencia del Tribunal de
Justicia de 5 de septiembre de 2012, Rahman y otros (C-83/11, Rec. p I-0000) interpreta
la Directiva 2004/38 en el sentido de que la situación de dependencia debe
existir en el país de procedencia del miembro de la familia de que se trate, y
ello al menos en el momento en que dicha persona solicita reunirse con el
ciudadano de la Unión a cuyo cargo está.
Con
carácter previo a abordar sectorialmente algunos de los casos jurisprudenciales
más recientes que se suscitan en este ámbito, conviene precisar que la
Sentencia del Tribunal de Justicia de 27 de octubre de 2011, Ziolkowski, C‑424/10 y C-425/10, glosa
la novedad que incorpora esa norma al superar el enfoque sectorial y
fragmentario del derecho de libre circulación y residencia con el fin de
facilitar el ejercicio de ese derecho, mediante la elaboración de un acto
legislativo único que codifique y revise los instrumentos del Derecho de la
Unión anteriores a dicha Directiva (apartado 37). A estos efectos, ha previsto
un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de
acogida, que recoge las etapas y las condiciones previstas en los diferentes
instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha
Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente (apartado 38).
Todo ciudadano de la Unión Europea que disponga de un documento de identidad
o de un pasaporte válido tiene derecho a desplazarse a otro Estado miembro, lo
que comporta el derecho a salir del Estado del que es nacional (artículo 4)[29] y el derecho de
entrar en otro Estado miembro (artículo 5).
Por
lo que se refiere a la prohibición de salida del Estado miembro del que se es
nacional, el
Tribunal de Justicia avala restricciones de salida cuando hubiese sido
condenado penalmente siempre que, la conducta personal de ese nacional
constituya una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un
interés fundamental de la sociedad, se cumplan las exigencias del principio de
proporcionalidad y la medida pueda ser objeto de un control jurisdiccional
efectivo (Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Gaydarov, C- 430/140, aún no
publicada en la recopilación) o, en ciertas condiciones, por impago de deudas
fiscales (Sentencia de 17 de noviembre de 2011, Aladzhov, C-434/11, aún no
publicada en la recopilación).
La
Directiva establece una clara distinción entre un derecho de residencia de
hasta tres meses (artículo 6)[30]
y el de duración superior (artículo 7), que se somete a una de las siguientes
condiciones:
* Ejercer
una actividad económica por cuenta ajena o propia[31].
* Disponer
de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad para no convertirse en una
carga para la asistencia social del Estado miembro anfitrión durante su período
de residencia. A este respecto, los Estados miembros no podrán fijar el importe
de los recursos que consideren suficientes, sino que tendrán que tener en
cuenta la situación personal del interesado (artículo 8.4).
* Cursar
estudios como estudiante y disponer de recursos suficientes y de un seguro de
enfermedad para no convertirse en una carga para la asistencia social del
Estado miembro anfitrión durante su período de residencia[32].
* Ser
miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que reúna alguna de las
condiciones antedichas. No obstante, los miembros de la familia de un ciudadano
de la Unión que no tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro deberán
solicitar un «permiso de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión»,
que tendrá una validez de cinco años a partir de su expedición (artículos 10 y
11).
Se
reconoce un derecho de residencia permanente (artículos 16 a 21) en el Estado
miembro anfitrión a todo ciudadano de la Unión tras haber residido legalmente
en él durante un período ininterrumpido de cinco años a condición de que no
haya sido objeto de ninguna medida de expulsión. Sin embargo, la Sentencia Ziolkowski, ya citada, precisa que un
ciudadano de la Unión que haya residido más de cinco años en el territorio del
Estado miembro de acogida con fundamento exclusivo en el Derecho nacional de
ese Estado no adquiere un derecho de residencia permanente en virtud de dicha
disposición cuando durante ese período de residencia no reunía las condiciones
enunciadas en el artículo 7, apartado 1, de la misma Directiva
Ese
derecho de residencia permanente rige para los miembros de la familia que no
tengan la nacionalidad de ningún Estado miembro y que hayan residido durante
cinco años con un ciudadano de la Unión. No obstante, la Sentencia del
Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2011, Dereci y
otros, C-256/11, aun no publicada en la recopilación, no ve impedimento a
que un Estado miembro deniegue a un nacional de un tercer Estado la residencia
en su territorio, cuando pretende residir con un miembro de su familia, el cual
es ciudadano de la Unión, reside en el referido Estado miembro –cuya
nacionalidad posee- y no ha ejercido nunca su derecho de libre circulación,
siempre que tal denegación no implique privar al mencionado ciudadano de la
Unión del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos
por el estatuto de ciudadano de la Unión.
V. Algunos desarrollos jurisprudenciales
sobre la libertad de circulación y de residencia, en base al instituto
de la ciudadanía de la Unión
El
trenzado de una ciudadanía de la Unión como categoría aglutinadora y expansiva
de los derechos que comporta se ha impulsado a golpe de sentencias que, no
obstante, advierten preventivamente, que rigen "en las circunstancias
particulares del litigio principal".
Dejando
a un lado los fenómenos de dumping social,
analizados en las importantes sentencias Viking Line[33], Laval
un Partneri Ltd[34], y Rüffert[35], sin ánimo agotador podríamos
distinguir los siguientes aspectos:
A) En
materia de estado civil, orden y grafía de los apellidos
- El
derecho de la Unión se opone a una normativa de un Estado miembro que impida el
cambio de apellidos de un ciudadano de la Unión, nacional de un Estado distinto
al que reside, según la Sentencia de 2 de octubre de 2003, García Avello, C‑148/02, Rec. p. I‑11613[36]. La sentencia se fundamentó, en
esencia, en los principios de proporcionalidad y el de inmutabilidad del
apellido así como en los graves inconvenientes que, en el caso de niños que
poseen la nacionalidad de dos Estados miembros, pueden derivarse de la
disparidad de apellidos, tanto de orden profesional como privado, en
particular, ante las dificultades para disfrutar en un Estado miembro cuya
nacionalidad poseen de los efectos jurídicos de actos o documentos expedidos
con un apellido reconocido en otro Estado miembro cuya nacionalidad también
poseen.
- Estos
argumentos reaparecen en la Sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de octubre
de 2008, Grunkin y Paul, C-353/06, Rec. p I-07639, en la que se cuestionaba si
desde la óptica del Derecho de la Unión resultaba compatible una normativa
nacional que, en materia de conflicto de leyes, vincula las normas que regulan
el apellido de una persona exclusivamente a la nacionalidad. El Tribunal de
Justicia apuntó que la no discriminación por razón de la nacionalidad se opone
a que las autoridades de un Estado miembro denieguen el reconocimiento del
apellido de un niño tal como ha sido determinado e inscrito en otro Estado
miembro en el que ese niño nació y reside desde entonces, y quien, al igual que
sus padres, sólo posee la nacionalidad del primer Estado miembro.
- Sin
embargo, el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los
Estados miembros (artículo 21 TFUE) no se ve limitado por una normativa
nacional que establece que los nombres y apellidos de una persona sólo pueden
transcribirse en los documentos de dicho Estado acreditativos del estado civil
con arreglo a las normas de grafía de la lengua oficial nacional. Este es el
planteamiento de la Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de mayo de 2011,
Runevič-Vardyn y Wardyn C-391/09, en la que, desde la perspectiva del derecho
de la Unión, subyacen ciertas reivindicaciones de la comunidad polaca en
Lituania, específicamente, la de que las autoridades lituanas admitan, a los
efectos de inscribir los apellidos, la grafía derivada de la lengua polaca[37].
La
Sentencia considera que la norma nacional que establece que los nombres y
apellidos de una persona sólo pueden transcribirse en los documentos de dicho
Estado acreditativos del estado civil con arreglo a las normas de grafía de la
lengua oficial nacional atañe a una situación que no está comprendida en el
ámbito de aplicación de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de
2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las
personas independientemente de su origen racial o étnico.
B)
El derecho a cursar estudios
El
Derecho de la Unión se opone a una normativa de un Estado miembro que, como requisito para poder obtener una beca
para cursar estudios en un Estado miembro que no sea el de la nacionalidad de
los estudiantes que la solicitan, dichos estudios han de ser continuación de
los realizados durante al menos un año en el territorio del Estado miembro de
origen de los estudiantes (sentencia
de 23 de octubre de 2007, Morgan y Bucher, C-11/06 y C-12/06); de la misma manera
que se opone, según se infiere del asunto Bressol y otros (sentencia de 13 de
abril de 2010, C-73/08), a una normativa nacional que en los estudios
sanitarios limitaba el número de estudiantes ciudadanos de la Unión
considerados no residentes.
C) El
derecho de residencia y la nacionalidad
- De acuerdo con la Sentencia de 19 de octubre
de 2004, Zhu y Chen , C- 200/02, el artículo 18 CE (actual artículo 18 TFUE) y
la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al
derecho de residencia (como sabemos, derogada por la Directiva 2004/38),
confieren a un nacional menor de corta edad de un Estado miembro, titular de un
seguro de enfermedad adecuado, y que está a cargo de un progenitor que, a su
vez, es nacional de un Estado tercero y dispone de recursos suficientes para
evitar que el primero se convierta en una carga para el erario del Estado
miembro de acogida, el derecho a residir por tiempo indefinido en el territorio
de este último Estado, permitiendo estas mismas disposiciones que el progenitor
que se encarga del cuidado efectivo de dicho nacional resida con él en el
Estado miembro de acogida.
- La
Sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 2010, Teixeira,
C-480/08, Rec. p I-01107 suscita la siempre espinosa cuestión de los derechos
de ciudadano de la Unión en el contexto de una ausencia de independencia
económica, estimando que el nacional de un Estado miembro que ha estado
empleado en el territorio de otro Estado miembro, en el que su hijo está
cursando estudios, puede invocar, en su condición de progenitor que ejerce
efectivamente la custodia de este hijo, el derecho de residencia en el Estado
miembro de acogida, el cual no está supeditado ni al requisito de que ese
progenitor disponga de recursos suficientes con objeto de no convertirse en una
carga para la asistencia social de dicho Estado miembro durante su período de
residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en
ese Estado ni al requisito de que uno de los progenitores del hijo haya
ejercido, en la fecha en que este último comenzó sus estudios, una actividad
profesional como trabajador migrante en dicho Estado miembro. Ahora bien, ese
derecho de residencia caduca al alcanzar el hijo la mayoría de edad, a menos
que el hijo siga necesitando la presencia y las atenciones de ese progenitor
con objeto de continuar y terminar sus estudios.
- Un
capítulo aparte merecería la Sentencia del
Tribunal de Justicia de 8 marzo 2011, Ruiz‑Zambrano, C-34/09, al constituir uno
de los últimos desarrollos del derecho de residencia predicable respecto de los
ciudadanos de la Unión.
La
sentencia reconoce el derecho de residencia independientemente del ejercicio
del derecho de libre circulación, ante la circunstancia de que los hijos de Sr.
Ruiz‑Zambrano, natural de Colombia, habían nacido en Bélgica, adquiriendo la
nacionalidad de este último Estado sin que en ningún momento anterior hubiesen
ejercido su derecho a la libre circulación[38].
- Debe
resaltarse que el Sr. Ruiz‑Zambrano había desarrollado su vida laboral en
Bélgica pese a no poseer permiso de trabajo, aunque se le denegó el derecho a
residir con la consiguiente afección negativa para unos ciudadanos de la Unión
(sus hijos) menores de edad.
La
Sentencia despeja las dudas en torno a que la situación del Sr. Ruiz‑Zambrano
se encuentra ubicada en el ámbito del Derecho de la Unión, si bien rechaza la
aplicación de la Directiva 2004/38 con relación al Sr. Ruiz‑Zambrano en la
medida que sus destinatarios son los ciudadanos de la Unión. No obstante
considera que sus hijos gozan de la condición de ciudadanos europeos, conferida
por el artículo 20 TFUE, debiéndose advertir que no obsta a dicha proclamación
la ausencia de un elemento transfronterizo con relación a los mismos en la
medida que nacieron en Bélgica, son nacionales belgas y nunca ejercieron una
libertad de circulación previamente.
Asimismo,
el apartado 32 de la Sentencia se refiere a lo que denomina la "esencia de
los derechos" concedidos por dicho estatuto, cuya plena efectividad y
disfrute efectivo exige que los Estados miembros se abstengan de adoptar
medidas que puedan privar a los ciudadanos de la Unión de esa esencia de los
derechos concedidos por su estatuto de ciudadano, lo que ocurriría con la
negativa a conceder un permiso de residencia a una persona nacional de un
Estado tercero (al Sr. Ruiz Zambrano) en el Estado miembro en el que residen
sus hijos de corta edad, nacionales de dicho Estado, cuya manutención asume,
así como por la negativa a concederle un permiso de trabajo (apartado 43), toda
vez que los menores se verían obligados a abandonar el territorio de la Unión
para acompañar a sus progenitores quedando privados, en consecuencia, de
ejercer la esencia de los derechos que le confiere el estatuto de ciudadano de
la Unión[39].
VI. Reflexiones finales y perspectivas
Las líneas que anteceden han dado
cuenta de la expansión de la ciudadanía de la Unión como una constante desde el
momento de su alumbramiento.
Los retos a los que se enfrenta en
el futuro la institución tendrán mucho que ver con su virtualidad para seguir
aglutinando los intereses y derechos que conforman la perspectiva vital de los
europeos y con su capacidad para mantener cierto grado de autonomía frente a
las lógicas propias de las libertades y de los derechos fundamentales.
No hay
que olvidar que libertades clásicas como la circulación de trabajadores, el
establecimiento o la libre prestación de servicios adquieren una nueva dimensión
al quedar incorporadas a la Carta, haciendo gala de una doble funcionalidad
situada en pie de igualdad jurídica: además de constituir garantes
insoslayables para la realización del mercado interior, conforman unos derechos
individuales que se atisban básicos para el estatuto de la ciudadanía europea,
expresando, específicamente, el apartado segundo del artículo 15 de la Carta
que «todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de buscar un empleo, de
trabajar, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado miembro».
Por ello, lejos de lecturas en clave
de confrontación[40], el estatuto de la ciudadanía debe seguir
erigiéndose en catalizador de la solidaridad de la Unión.
Con el
fin de combatir el escepticismo que aún, eventualmente, pudiese planear sobre la ciudadanía europea,
bastaría, simplemente, con invertir la secuencia metodológica del estudio e
intentar imaginar cual hubiese sido el grado de integración comunitaria
alcanzado en torno al individuo de no haberse introducido en Maastricht la
ciudadanía de la Unión.
Quizás,
podría sugerirse que los resultados hubiesen discurrido de manera pareja a
través de la "guía" de los derechos fundamentales. La reflexión no se
encuentra vacua de sentido, sobre todo, si se tiene en consideración que muchos
de los derechos inherentes a la ciudadanía se reconocen en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión, cuyo Preámbulo pone de manifiesto que al
instituir la ciudadanía de la Unión y crear un espacio de libertad, seguridad y
justicia la persona se sitúa el centro de su actuación, refiriéndose, por lo
demás, el capítulo quinto de la Carta a los" Derechos de los
ciudadanos".
Sin
embargo, la indagación honesta del planteamiento requiere, sin duda, un
ejercicio previo de contextualización, toda vez que cuando se alumbró la
institución de la ciudadanía (1992) faltaba aún casi un decenio para la
proclamación del "Bill of Rights" de la Unión y más de 15 años para
el reconocimiento de su eficacia jurídica plena.
Tampoco
resultaría esperpéntico afirmar que, precisamente, ante la ausencia de un
catálogo de derechos fundamentales plasmado en una norma positiva (aunque, como
es sabido, muchos de los contenidos en la Carta habían sido ya reconocidos
previamente por el Tribunal de Justicia) el empeño de los Estados miembros
forjó la estructura jurídica de ciudadano de la Unión con el fin de aglutinar
dichos derechos.
Pero es
que, además, no debe pasarse por alto que las disposiciones de la Carta se
dirigen a las instituciones y órganos de la Unión así como a los Estados
miembros, si bien, únicamente cuando aplican el Derecho de la Unión (artículo
51 de la Carta). Pues bien, uno de los grandes retos a los que se enfrenta el
Tribunal de Justicia es determinar, precisamente, cuando se produce esa
aplicación del Derecho de la Unión. De hecho, la cuestión, de perfiles difusos,
se encuentra en la actualidad lejos de estar resuelta[41].
En
cambio, no ha resultado traumático acometer una desvinculación entre la
ciudadanía y algunas de las libertades fundamentales que, como es sabido,
perfilan el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión; obviamente, ello no
significa (como ya se ha apuntado) que la proyección de la ciudadanía afecte a
la órbita puramente interna de los Estados, pero, en cierto modo, se ha logrado
la sustantividad de la categoría y, en definitiva, la conformación de un
auténtico estatuto libre de ataduras puramente económicas, que resiste una más
flexible invocación frente a las instancias estatales.
Esta
reflexión se ilustra con la siempre deliciosa lectura de algunas de las
conclusiones de quien fuera uno de los miembros de la Cour de Justice con mayor solera y prestigio: el Abogado General
Sr. Ruiz-Jarabo. En efecto, a él corresponde, entre otros méritos, el
cohonestar las libertades de circulación con un incipiente estatuto de la
ciudadanía europea afirmando ya en una de sus más tempranas conclusiones
"...que la creación de una ciudadanía de la Unión, con el corolario de la
libre circulación de sus titulares por el territorio de todos los Estados miembros,
supone un avance cualitativo considerable, en cuanto desvincula dicha libertad
de sus elementos funcionales o instrumentales (la relación con una actividad
económica o con la consecución del mercado interior) y la eleva a la categoría
de derecho propio e independiente, inherente al status político de los ciudadanos de la Unión[42], postura que el propio Ruiz-Jarabo
enfatizará posteriormente en sus conclusiones Baldinger considerando
"testimonio de dicha modificación cualitativa el que la libertad de circulación
y de residencia, en sentido autónomo, se haya recogido en el artículo 45,
apartado 1, de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea"[43].
Pues
bien, de acuerdo con lo que acabo de expresar, no habrá mucha resistencia en
convenir que sin la consagración de la ciudadanía de la Unión como auténtico
axioma jurídico hubiese resultado mucho más complejo -por no decir,
imposible- explorar los difusos
contornos del estado civil, del derecho a la educación, de determinadas
prestaciones asistenciales y sociales, así como de un derecho a residir que, en
los últimos desarrollos de la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, se ha
reconocido en favor de quienes nunca habían ejercido antes la libre
circulación, proyectando sus efectos, además, en beneficio de ciudadanos de
Estados terceros.
Queda
camino por recorrer, es cierto, pero, sin duda, se hará más llevadero con la
ilusión y con la honestidad intelectual que Luis González Vaqué ha sabido
transmitir a quienes compartimos los ideales de ese “compromiso” que se llama
Unión Europea. Gracias, Luis.
Notas:
* Magistrado de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del TSJ de Cataluña. Antiguo letrado del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea (texto remitido para su publicación en el curso del
mes de noviembre de 2012).
[1] A este respecto, el ya clásico ensayo de T.H. Marshall,
T.H.“Citizenship and Social Class and other essays", Cambridge: CUP. 1950.
[2]
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de
diciembre de 2000 (DO C 364, p. 1), tal como fue adaptada el 12 de diciembre de
2007 en Estrasburgo (DO C 303, p. 1), que ha de ser completada con la
declaración incorporada por el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007,
en el artículo 6 UE: « La Unión reconoce los derechos, libertades y principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7
de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en
Estrasburgo, la cual tendrá
el mismo valor jurídico que los Tratados.»
[3]
En este sentido, de extraordinaria utilidad resulta la consulta de la mítica
obra de Dworkin, R.: Taking Rights Seriously, Harvard University Press,
impresión décimo séptima, 1999 a los efectos de distinguir en función de su
carácter teleológico entre normas jurídicas, criterios políticos y principios
de derecho.
[4]
No son vanos los esfuerzos en reivindicar la reflexión de Otto Bachof, O.
«Jueces y Constitución», Ed. Civitas, Madrid, 1985, relativa a que la labor de
los Tribunales permite restablecer y afirmar la quebrantada creencia en la
soberanía del Derecho y en la posibilidad de un imperio de la Ley, a través de
la primacía de un orden jurídico al que están sometidos no sólo los ciudadanos,
sino también el Estado, surgiendo así la idea del Derecho como medida del
poder.
[5]
A este respecto, interesa destacar a nivel de Derecho secundario, por un lado,
la Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se
fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en
las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión
residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO L 329, p.34) y,
por otro lado, la Directiva 94/80/CE del Consejo de 19 de diciembre de 1994 por
la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión
residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (DO L 368, p.38).
[6]
En fecha 23 marzo 2011, la Comisión ha elaborado una Comunicación dirigida al
Parlamento Europeo y el Consejo relativa a la protección consular de los
ciudadanos de la Unión en los países terceros: balance y perspectivas.
COM(2011) 149 final.
[7]
Cuyos desarrollos normativos han sido alumbrados por el Reglamento 211/2011 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa
ciudadana, DO L 65, p. 1.
[8] Kovar R., «L’émergence et l’affirmation du concept de citoyenneté
européenne dans le processus d’intégration européenne», La citoyennetée
européenne, edición de la Universidad de Montreal, pp. 81 a 94, entiende
que la ciudadanía es «subordinada».
[9]
Schönberger, C. «European Citizenship as Federal
Citizenship. Some Citizenshi Lessons of Comparative Federalism», REDP, vol. 19,
nº 1, 2007, p. 61.
[10]
Véase L. M. Díez-Picazo, «Ciudadanía europea», en Constitucionalismo de la
Unión Europa, Editorial Civitas, 1ª edición, 2002, p. 49.
[11]
Entre otras, Sentencias de 24 de noviembre de 1998, Bickel y Franz, C‑274/96,
Rec. p. I‑7637,
apartado 17 (en relación con una normativa nacional en materia penal); de 2 de
octubre de 2003, García Avello, C‑148/02, Rec. p. I‑11613, apartado 25 (respecto a normas nacionales que rigen el apellido de una persona); de
12 de julio de 2005, Schempp, C‑403/03, Rec. p. I‑6421, apartado 19 (en cuanto a normas nacionales
relativas a la fiscalidad directa), así como de
12 de septiembre de 2006, España/Reino Unido, C‑145/04, Rec. p. I‑7917,
apartado 78 (respecto a normas nacionales que determinan los titulares del
derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo).
[12]
En sus conclusiones de14 de septiembre de 2010, presentadas en los asuntos
Comisión/Bélgica (C 47/08), Comisión/Francia (C 50/08), Comisión/Luxemburgo (C
51/08), Comisión/Austria (C-53/08), Comisión/Alemania (C-54/08) y
Comisión/Grecia (C-61/08).
[13]
Como constató la Sentencia de 2 de marzo de 2010, Rottmann, (C‑135/08, Rec. 1419).
[14]
Huelin Martínez de Velasco, J., La
ciudadanía europea: ¿un sueño al alcance de la mano? Revista
catalana de derecho público , N.º 29, noviembre de 2003.
[15] De Rougemont D., L'un et le divers,
La Baconnière, Neuchâtel, 1970, p. 27.
[16]
Sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de junio de 1997, Uecker y Jacquet,
asuntos acumulados C-64/96 y C-65/96, Rec. p. I-3171, apartado 23; y de 2 de
octubre de 2003, García Avello (C‑148/02, Rec. p. I‑11613), apartado 26.
[17]
Evidentemente, no podemos entrar aquí a considerar cuándo existe o no dicho
vínculo comunitario, pero, a grandes rasgos, bastaría con significar que el
mismo emerge -y, por tanto, un determinado asunto podría entrar dentro de la
órbita del Derecho de la Unión- cuando, o bien nos encontremos en un escenario
en el que existen elementos transnacionales (por ejemplo, individuos o empresas
de distinta nacionalidad o, en su caso, de la misma nacionalidad residiendo en
Estados diferentes) o bien, con independencia del carácter transnacional, si el
litigio se refiere a una cuestión jurídica que haya sido objeto de armonización
por la legislación comunitaria, tal y como acontece, según veremos, en relación
a los derechos de circulación y residencia, precisamente de los ciudadanos de
la Unión.
[18]
Auto del Tribunal de Justicia de 17 de marzo de 2009, C-217/08, Rec. p. I-35.
[19]
Auto del Tribunal de Justicia de 26 de marzo de 2009, C-535/08, Rec. p.I-50.
[20]
Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2ª ed., Londres, 2006, se
refiere, por un lado, a la función integradora de los principios generales del
Derecho en el Derecho comunitario, lo que viene propiciado por el hecho de que
este ordenamiento jurídico es nuevo y joven, precisando del correspondiente
desarrollo. Además, el Tratado CE constituye un tratado marco con numerosas
disposiciones de carácter general y múltiples conceptos jurídicos
indeterminados que conceden al Tribunal de Justicia amplias facultades para
desarrollar el Derecho. Lenaerts, K./Van Nuffel, P., Constitutional Law of the European Union,
2ª ed., Londres, 2005, marg. 17‑066, p. 711, señalan que, al
interpretar el Derecho comunitario, la Administración recurre por lo común a
los principios generales del Derecho, sobre todo en los casos de falta de claridad.
[21]
Sentencias del Tribunal de Justicia de 13 febrero 1985, Gravier, 293/83, Rec.
p. 593, en la que, con relación a al acceso a la formación profesional, declaró
que el acceso a la enseñanza está comprendido en el ámbito de aplicación del
Derecho de la Unión; y de 2 febrero 1988, Blaizot, 24/86, Rec. p. 379, sobre el acceso a los estudios
universitarios.
[22]
Según jurisprudencia reiterada, los turistas están comprendidos dentro del
ámbito de aplicación de la libre
prestación de servicios (pasiva): Sentencias del Tribunal de Justicia de 31 de
enero de 1984, Luisi y Carbone (286/82 y 26/83, Rec. p. 377); y de 2 de febrero
de 1989, Cowan (186/87, Rec. p. 195). Después vendrían, entre otras, las de 24 de noviembre de 1998, Bickel y
Franz (C‑274/96,
Rec. p. I‑7637)
y las de 16 de enero de 2003, Comisión/Italia (C‑388/01, Rec. p. I‑721).
[23]
Conclusiones presentadas el 30 septiembre 2010 en el asunto Ruiz Zambrano
(C-34/09).
[24]
Entre otras muchas, las Sentencias Grzelczyk, Baumbast y García Avello, así
como las de 11 de julio de 2002, D’Hoop (C‑224/98, Rec. p. I‑6191); de 12 de julio de 2005, Schempp (C-403/03, Rec. p. I-6421); de 12 de
septiembre de 2006, España/Reino Unido (C-145/04, Rec. p. I-7917),de 16 de diciembre de 2008, Huber(C-524/06, Rec. p. I-9705), y de 23 de abril
de 2009, Rüffler, C-544/07, Rec. p. I 3389.
[25]
DO L 180, p. 26.
[26]
DO L 317 p. 59.
[27]
Ya citada anteriormente. La Directiva 2004/38 se completa con la Comunicación
de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 2 de julio de 2009,
relativa a las Orientaciones para una mejor transposición y aplicación de la
Directiva 2004/38/CE. Comunicación [COM(2009) 313 final.
[28]
Trascendental, la proclamación del considerando 11 de la Directiva 2004/38, en
cuya virtud el derecho fundamental y
personal de residencia en otro Estado miembro ha sido otorgado directamente a
los ciudadanos de la Unión por el Tratado, y no depende de haber completado los
procedimientos administrativos.
[29]
La Sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de julio de 2008, Jipa, C-33/07. p.
I-05157 recuerda que las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado
quedarían vacías de contenido si el
Estado miembro de origen pudiera prohibir a sus propios nacionales, sin una
justificación válida, salir de su territorio para entrar en el territorio de
otro Estado miembro.
[30]
Para residencias inferiores a tres meses, la única formalidad que se requiere
es estar en posesión de un documento de identidad o de un pasaporte válidos,
aunque el Estado miembro anfitrión podrá pedir al interesado que dé parte de su
presencia en su territorio en un plazo razonable y no discriminatorio (artículo
5.5).
[31]
A estos efectos, el ciudadano de la Unión que ya no ejerza ninguna actividad
por cuenta ajena o por cuenta propia mantendrá
la condición de trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia cuando se
cumplan ciertos requisitos en casos de
incapacidad laboral temporal, de paro involuntario o de seguir formación
profesional.
[32]
A los ciudadanos de la Unión que cursen estudios les bastará demostrar,
mediante una declaración o cualquier otro medio a elección suya, que disponen
de recursos suficientes para sí y para los miembros de su familia con el fin de
evitar que se conviertan en una carga para el sistema
de asistencia social del Estado miembro anfitrión. Dicha declaración
constituirá una prueba suficiente de
que cumplen el requisito de recursos.
[33] Sentencia de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’
Federation y Finnish Seamen’s Union, «Wiking Line» (C‑438/05,
Rec. p. I‑10779).
[34] Sentencia de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Rec. p. I‑11767).
[35] Sentencia de 3 de abril de 2008, Rüffert (C‑346/06,
Rec. p. I‑1989).
[36]
El matrimonio constituido por el Sr. García Avello, nacional español, y la Sra.
Weber, de nacionalidad belga, residían en Bélgica. Los dos hijos resultantes de
su unión poseían la doble nacionalidad belga y española. Con arreglo al Derecho
belga, el encargado del registro civil belga inscribió en la partida de nacimiento
de los hijos el patronímico del padre, a saber, «García Avello», como apellido
de éstos. Frente a ello, los progenitores solicitaron el cambio del apellido de
éstos por «García Weber», indicando que, según el uso consagrado en Derecho
español, el apellido de los hijos de una pareja casada se compone del
primer apellido del padre seguido del de
la madre. Las autoridades belgas propusieron reemplazar simplemente el apellido de sus hijos por «García», en lugar
del cambio deseado, propuesta que rechazaron los progenitores.
[37] La
Sra. Runevič-Vardyn, nacional lituana, forma parte de la minoría polaca de la
República de Lituania, pero no posee la nacionalidad polaca, recibió de sus
padres el nombre polaco «Małgorzata» y el apellido de su padre, «Runiewicz».
Sin embargo, su certificado de nacimiento indica que el nombre y el apellido
con la forma lituana, es decir, «Malgožata Runevič». Por otra parte, las
autoridades polacas también expidieron un certificado de nacimiento y de su
matrimonio en el que su nombre y su apellido se mencionan con arreglo a las
normas de grafía polacas, es decir, «Małgorzata Runiewicz». Los demandantes en
el asunto principal señalan que las autoridades competentes polacas expidieron
también un certificado de matrimonio en el que sus nombres y apellidos aparecen
transcritos conforme a las normas de grafía polacas. Ahora bien, en el certificado de matrimonio
expedido por el Registro Civil de Vilnius, su cónyuge, «Łukasz Paweł Wardyn»
aparece transcrito con la forma «Lukasz Pawel Wardyn» -de modo que se utiliza
el alfabeto latino sin signos diacríticos-, mientras que el nombre de la esposa
figura como «Malgožata Runevič-Vardyn», lo que significa que sólo se emplearon
los caracteres lituanos, que no incluyen la letra «W», incluso para la unión
del apellido de su cónyuge a su propio apellido. La señora Sra. Runevič-Vardyn
vio denegada por las autoridades lituanas su solicitud relativa a que su nombre
y apellido, según figuran en su certificado de nacimiento, es decir, «Malgožata
Runevič», fueran modificados por «Małgorzata Runiewicz» y para que su nombre y
apellido, según figuran en su certificado de matrimonio, es decir «Malgožata
Runevič Vardyn», fueran modificados por «Małgorzata Runiewicz-Wardyn».
[38]
A diferencia de lo que ocurría en el asunto Zhu Chen, en el que se había
reconocido el ejercicio previo de la libre circulación entre Irlanda y Reino
Unido a una ciudadana de la Unión y el derecho derivado de sus progenitores.
[39]
Ahora bien, dos meses después, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 mayo
2011, McCarthy, C-424/09 relativa a una ciudadana de la Unión residente en el
Estado miembro del que es nacional (Reino Unido, que nunca antes había
abandonado), esgrimiendo también su nacionalidad irlandesa solicitó un permiso
de residencia derivado para ella como ciudadana de la Unión y para su cónyuge
de un Estado tercero. Sin embargo el permiso le fue denegado al considerar que
no tenía trabajo ni podía subsistir, lo que no se consideró contrario -a
diferencia de lo acaecido en el asunto Ruiz-Zambrano-, con al disfrute efectivo
de la esencia de los derechos concedidos por el estatuto de ciudadano de la
Unión.
[40]
Como la que, implícitamente podrían extraerse de la lectura Directiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006,
relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 3769 p. 36), cuando -en
su considerando decimoquinto- proclama su respeto al ejercicio de los derechos
fundamentales y las explicaciones concomitantes “que los reconcilian“ con las libertades fundamentales establecidas
en los artículos 43 y 49 del Tratado.
[41]
No obstante, pueden extraerse interesantes reflexiones a partir de algunas
conclusiones de los Abogados Generales, como las de Cruz Villalón (Åkerberg
C-617/10, de 12 junio 2012), las de Bot en el asunto Scattolon (sentencia de 6
de septiembre de 2011, C‑108/10, Rec. p. I‑0000) y las de Sharpston en el
citado asunto Ruiz Zambrano.
[42]
Conclusiones de 26 de noviembre de 1996, Shingara y Radiom (Sentencia de 17 de
junio de 1997, asuntos acumulados C-65/95 y C-111/95, Rec. p. I-3343).
[43]
Conclusiones de 11 diciembre 2003, C-386/02.
