España: ¿Un nuevo Registro Sanitario o más de lo mismo?
''Quizá haya enemigos de mis opiniones, pero yo mismo, si espero un rato,
puedo ser también enemigo de mis opiniones''
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Jorge Luis Borges
por
Ernestina Fernández Marilgera(1)
Fuente:
ReDeco, Revista de Derecho del Consumo y de la Alimentación, nº 23 (2010) 3-12
1. Introducción
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Hemos tenido acceso al texto de un proyecto de Real Decreto sobre el Registro general sanitario de empresas alimentarias y alimentos
(2) (España) cuyo objetivo es simplificar el procedimiento establecido en nuestro país para registrar con carácter nacional y público las empresas
implicadas(3) en la cadena alimentaria.
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Se trata de sustituir el ya anticuado Real Decreto 1712/1991, de 29 de noviembre, sobre Registro General Sanitario de Alimentos
(4) que exige, como
elemento clave(5) para el funcionamiento de las empresas alimentarias en España, la autorización sanitaria previa por parte de las autoridades competentes para el funcionamiento de cualquier tipo de empresa.
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2. Legislación comunitaria aplicable
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2.1 El Reglamento nº 178/2002
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En la “Exposición de motivos” del citado proyecto, que será objeto del presente trabajo, se hace referencia al Reglamento nº 178/2002
(6) , del que se dice que «… supuso el punto de partida para el establecimiento de un nuevo marco de regulación de la actividad alimentaria, fijando nuevos conceptos de referencia y definiendo elementos comunes para el conjunto del ámbito alimentario».
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En este sentido, el artículo 3 (“Definiciones”) del proyecto prevé lo siguiente:
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«A efectos del presente real decreto serán aplicables las definiciones previstas en los artículos 2 y 3 del Reglamento (CE) nº 178/2002 […] y las recogidas en el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 852/2004
(7) […]».
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Obviamente, entre dichas definiciones destaca la de
alimento (o producto alimenticio) que, según lo previsto en el artículo 2 del Reglamento nº 178/2002, incluye las bebidas, la goma de mascar y cualquier sustancia, en particular el agua incorporada voluntariamente al alimento durante su fabricación, preparación o tratamiento
(8) . Entre las exclusiones se encuentran los animales vivos, salvo que estén preparados para ser comercializados para el consumo humano, y las plantas antes de la cosecha
(9) .
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Cabe subrayar que en el proyecto en cuestión no se utiliza la desafortunada
expresión explotador de empresa alimentaria(10) sino la de
operador de empresa alimentaria. Aunque el término operador nos parece más atinado que el de explotador, opinamos que los redactores del proyecto hubieran tenido que incluir en él una referencia a la diversa terminología empleada en uno y otro texto (que no excluye su equivalencia) para evitar toda duda en su interpretación
(11) .
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2.2 El Reglamento nº 852/2004
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Como se recuerda en la “Exposición de motivos” del proyecto que nos interesa, el Reglamento nº 852/2004 relativo a la higiene de los productos alimenticios
(12) , exige que los operadores de empresas alimentarias notifiquen ante la autoridad competente las empresas que estén bajo su control y que desarrollen alguna actividad en la producción, transformación y distribución de alimentos, con el fin de proceder a su registro. Dicho Reglamento establece el requisito añadido de autorización por la autoridad competente para aquellos casos previstos en el Reglamento nº 853/2004
(13) .
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2.3 La Directiva 2006/123/CE
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En la redacción del proyecto se han tenido también en cuenta las exigencias derivadas de la incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2006/123/CE
(14) .
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3. ¿Uno o múltiples Registros?
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En la disposición final primera del proyecto relativo al Registro sanitario de empresas alimentarias y alimentos se prevé lo siguiente:
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«Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad».
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Tal como se explica en la “Exposición de motivos”, se prevé que la nueva normativa se adopte con carácter reglamentario puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se considerará que constituye un complemento indispensable para asegurar el mínimo común denominador establecido en las normas nacionales y comunitarias que resultan de aplicación a la materia regulada.
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Por otra parte, en el artículo 1.2 se indica de forma ambigua que el Registro que se trata de establecer «será considerado como Registro
unificado(15) en todo el territorio nacional e incluirá los datos obrantes en los registros gestionados por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas». Parece pues que será un
primum inter pares, por lo que concluimos que, aunque todas las Administraciones públicas presten su colaboración para conseguir la mayor eficacia y exactitud del Registro, sólo servirá para aumentar la burocracia y el papeleo…
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En este sentido la disposición adicional segunda, que prevé que «el Registro se coordinará con los restantes registros existentes de empresas y productos implicados en la cadena alimentaria, a fin de asegurar la unidad de datos, economía de actuaciones y eficacia administrativa», confirma que el aumento de los trámites y gestiones innecesarias es inevitable.
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4. ¿Es el Registro sanitario un sistema realmente eficaz para la protección de la salud pública?
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Si nos atenemos al texto del futuro artículo 1.1 (“Objeto”), «el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos […], adscrito a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición del Ministerio de Sanidad y Política Social, tiene como finalidad
la protección de la salud pública(16) y de los intereses de los consumidores, facilitando la organización del control oficial y en él habrán de inscribirse las empresas, establecimientos y productos a los que se refiere el artículo 2».
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Evidentemente, los redactores del proyecto en cuestión han preferido ignorar olímpicamente que, desde hace años, tanto la propia FAO como la doctrina se han mostrado escépticos sobre la utilidad del Registro sanitario, un instrumento burocrático e ineficaz
(17) , que supone un innecesario despilfarro económico, generalmente en detrimento de los medios dedicados al control alimentario.
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5. Criterios de inscripción en el Registro
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El Registro de empresas, establecimientos y productos alimenticios se llevará a cabo conforme a los siguientes criterios:
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«1. Se inscribirán los establecimientos y las empresas que no posean ningún establecimiento bajo su titularidad, con sede en el territorio nacional, cuya actividad, conforme a lo dispuesto en el apartado 3, tenga por objeto:
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a) Alimentos o productos alimenticios destinados al consumo humano.
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b) Materiales y objetos destinados a estar en contacto con alimentos.
.c) Coadyuvantes tecnológicos utilizados para la elaboración de alimentos.
..
2. Están sujetos a inscripción en el Registro, los siguientes productos alimenticios:
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a) Los productos alimenticios para una alimentación especial, cuando su normativa específica así lo disponga.
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b) Las aguas minerales naturales y las aguas de manantial cuya extracción se efectúe en el territorio nacional, así como las extraídas en países terceros, tras su reconocimiento como tales por el Estado español, salvo que hayan sido así reconocidas por otro Estado miembro de la Unión Europea.
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3. A los efectos del apartado 1, las empresas y establecimientos se clasifican en las siguientes categorías:
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a) Producción, transformación, elaboración y/o envasado.
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b) Almacenamiento y/o distribución y/o transporte.
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c) Importación de productos procedentes de países no pertenecientes a la Unión Europea y/o exportación.»
(18)
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6. Establecimientos excluidos de la obligatoriedad de inscripción en el Registro
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Quedarán excluidos de la obligatoriedad de inscripción en el Registro, sin perjuicio de los controles oficiales correspondientes, los establecimientos y las empresas titulares de los mismos en los que exclusivamente se manipulen, transformen, envasen, almacenen o sirvan alimentos para su venta o entrega
in situ al consumidor final, con o sin reparto a domicilio, o a colectividades. Tampoco se inscribirán cuando éstos suministren a otros establecimientos de estas mismas características, y se trate de una actividad marginal en términos tanto económicos como de producción, respecto de la realizada por el establecimiento, que se lleve a cabo en el ámbito de la unidad sanitaria local, zona de salud o territorio de iguales características y finalidad que defina la correspondiente autoridad competente.
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Aunque tal exclusión constituye uno de los aspectos más positivos del proyecto, cabe subrayar que, de todos modos, los establecimientos en cuestión «… serán objeto de comunicación previa por el operador de empresa alimentaria a la autoridad competente de la comunidad autónoma que procederá a inscribirlos en un registro establecido al efecto». Evidentemente la Administración española no parece dispuesta a facilitar la vida a los citados operadores… y se aleja cada vez más de la política europea de simplificación y fomento de la actividad económica (que se somete en nuestro país a infinidad de permisos, autorizaciones previas y todo tipo de trabas e impedimentos).
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7. Información que deberá figurar en el Registro
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Serán objeto de correspondiente asiento en el
nuevo Registro
(19):
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a) la inscripción inicial de las empresas y los establecimientos relacionados en el artículo 2.1 de la futura normativa (el establecimiento que se dedique, exclusivamente, al almacenamiento o depósito de productos envasados, perteneciente a una empresa que posee en el territorio de la misma comunidad autónoma un establecimiento de producción, transformación, elaboración o envasado, no será objeto de inscripción independiente sino que figurará anotada en el registro del establecimiento al que pertenece);
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b) la inscripción inicial de los productos relacionados en el artículo 2.2;
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c) la modificación de cualquiera de los datos de la información obligatoria necesaria para la inscripción contemplados en los artículos 6 a 8, ambos inclusive; y
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d) el cese definitivo de la actividad económica de los establecimientos y empresas.
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Por lo que se refiere a la actualización de la información del Registro, el artículo 5 prevé
inter alia que los datos registrados podrán modificarse de oficio cuando se constate su inexactitud.
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8. Procedimiento(s)
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El artículo 6 se dedica al procedimiento a seguir para los asientos registrales de empresas y establecimientos:
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«1. La presentación de la comunicación previa será la condición única y suficiente para que se tramite la inscripción en el registro y simultáneamente se pueda iniciar la actividad, sin perjuicio de los controles que posteriormente puedan llevarse a cabo. La información que el operador de la empresa debe indicar será la siguiente: su nombre o razón social, el NIF, NIE ó CIF, todas sus actividades y el domicilio del lugar de ubicación del establecimiento o, en el caso de empresas que no posean ningún establecimiento, el domicilio social.
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En el caso de los establecimientos para los que el Reglamento (CE) nº 853/2004
(20) […], lo establece, el operador deberá presentar la solicitud de inscripción para que la autoridad competente de la comunidad autónoma proceda a su autorización. En este caso, la información que deberá suministrar la autoridad sanitaria competente a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición para la inscripción, será la prevista en el párrafo anterior.
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2. La comunicación previa, la solicitud de inscripción, así como la notificación de modificación de cualquiera de los datos señalados en el punto anterior y de cese de actividad de empresas o establecimientos se presentarán ante la autoridad competente de la comunidad autónoma por razón del lugar de su ubicación, mediante la fórmula que habilite ésta. En el caso de las empresas que no posean ningún establecimiento, se dirigirá a la autoridad competente de la comunidad autónoma en que se encuentre su domicilio social.
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3. Una vez recibida la comunicación previa o, en su caso, recibida la solicitud de inscripción y concedida, si procede, la autorización, las comunidades autónomas lo comunicarán a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, que procederá a su inscripción en el Registro y a la asignación del número de identificación de carácter nacional. El Registro comunicará a la comunidad autónoma correspondiente el número de identificación, dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la documentación.
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4. Asimismo, la notificación de modificación o de cese temporal de la actividad económica y la resolución de baja de la inscripción serán remitidas a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición a los efectos del correspondiente asiento registral.»
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Brevitatis causae, no nos ocuparemos en esta ocasión de los procedimientos específicos (alimentos para una alimentación especial y aguas minerales), que se contemplan en los artículos 7 y 8.
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Por el contrario, nos parece digna de mención la disposición transitoria única (“Vigencia de las inscripciones previas”) en la que se prevé que las inscripciones que ya figuren en el Registro continuarán teniendo plena validez, sin perjuicio de realizar de oficio, si fuera necesario, las correcciones oportunas para su acomodación a lo dispuesto en el nuevo Real Decreto y, en su caso, proceder a dar de baja a las empresas o los productos que no tengan ya que figurar en el mismo a partir de su entrada en vigor, particularmente las de empresas y establecimientos que tuvieran por objeto de su actividad, los detergentes, desinfectantes y plaguicidas de uso en la industria alimentaria.
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9. Inscripción de empresas y establecimientos de otros Estados miembros de la UE
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En 1992 la Comisión Europea exigió a las autoridades españolas que eliminaran la obligación de inscribirse en el Registro sanitario por lo que se refiere a las empresas ubicadas en otros Estados miembros de la Unión Europea. Insistió también en que dicha inscripción fuera facultativa para las citadas empresas.
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En esta línea, la disposición adicional primera prevé lo siguiente:
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«En el registro se podrán también inscribir las empresas y establecimientos situados en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea que voluntariamente lo soliciten a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, directamente o por cualquiera de los medios previstos en el artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
(21) . A tal efecto acompañaran a la solicitud la certificación oficial del organismo competente del país donde esté ubicada la empresa o establecimiento en la que se haga constar que éstos se encuentran legalmente establecidos.
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En caso de que hubiera alguna duda, la citada Agencia iniciará las gestiones necesarias para proceder a un examen más detallado en colaboración con las autoridades del Estado miembro en que esté situada la empresa o establecimiento quedando en suspenso la tramitación de la inscripción.
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A los efectos previstos en el artículo 6, los titulares de las empresas o establecimientos inscritos en el Registro al amparo de la presente disposición adicional deberán dirigir sus solicitudes a la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición.»
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10. Conclusión: ¿Spain is different?
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Es cierto que, como se subraya en la “Exposición de motivos” del proyecto objeto del presente trabajo, «en España,
a diferencia de otros Estados miembros(22) , se puede afirmar que existe una amplia experiencia en el registro de empresas y productos a través de una herramienta administrativa que ha funcionado durante más de treinta años, que es el Registro General Sanitario de Alimentos, cuya última regulación se realizó mediante el Real Decreto 1712/1991, de 29 de noviembre, sobre Registro General Sanitario de Alimentos
(23) ».
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Opinamos, sin embargo, que dicha tradición, basada en la preferencia de nuestra Administración por la burocracia en detrimento de la efectividad de un control oficial preventivo y disuasorio, no justifica que se mantenga una herramienta (?) tan arcaica como obsoleta.
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No es verdad que «la finalidad última de estos registros en el ámbito de la seguridad alimentaria, de cualquier carácter territorial, es la protección de la salud a través de la información actualizada de las
vicisitudes(24) de las empresas que intervienen en el mercado de manera que se garantice una adecuada programación de los controles oficiales y, a su vez, constituya un elemento esencial para los servicios de inspección, asegurando la posibilidad de actuar con rapidez y eficacia en aquellos casos en que existe un peligro para la salud pública, sin que se obstaculice la libre circulación de mercancías»... ¡Más bien todo lo contrario!
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Cabe insistir, finalmente, en que la multiplicidad de registros no sólo discrimina a los operadores económicos españoles (salvo cuando la exigencia corresponde a una obligación comunitaria), sino que constituye una traba innecesaria que dificulta aun más la salida de la crisis.
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.Notas:
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(1) Las opiniones expresadas en este artículo (cuya primera versión se publicó en: Revista de Derecho Alimentario, nº 55, 2010) son de la exclusiva responsabilidad de la autora, que agradece a
Agustín Mayoral Jerravidas sus atinados comentarios sobre la primera versión de la misma.
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(2) Texto que fue notificado a la Comisión Europea el 29 de enero de 2010 en aplicación de la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO nº L 204 de 21 de julio de 1998, pág. 37) y puede encontrarse en la siguiente página de Internet:
http://ec.europa.eu/enterprise/tris/pisa/cfcontent.cfm?vFile=120100076ES.DOC [consultada el 10 de febrero de 2010].
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(3)
Sic en la “Exposición de motivos” del proyecto objeto de nuestros comentarios.
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(4) BOE nº 290 de 4 de diciembre de 1991, pág. 39378.
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(5)
Sic en la “Exposición de motivos” del proyecto objeto de nuestros comentarios.
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(6) Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1). Véanse, sobre este Reglamento: “New food law principles apply from farm to fork”, Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2;
Alemanno, “Trade In Food - Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and the WTO”, Cameron May, Londres, 2006, 73-160;
Aubry-Caillaud, “Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique”, Journal des tribunaux - Droit européen, Vol. 12, n° 114, 2004, 289-295;
Broberg, "Transforming the European Community’s Regulation of Food Safety", SIEPS, Estocolmo, 2008, 65-69;
González Vaqué, “Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea (el Reglamento (CE) n° 178/2002)”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 223, 2003, 59-71;
Hagenmeyer, “Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002”, Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 443-459;
Jeannin, "1er janvier 2005: naissance du droit alimentaire européen", Recueil Dalloz, n° 42, 2004, 3057-3059;
Mahieu y
Verdure, "La régulation européenne des risques alimentaires: un palimpseste moderne?" en
Mahieu y
Nihoul, "La sécurité alimentaire et la réglementation des OGM", Larcier, Bruselas, 2005, 63-86;
Pardo Leal, “El Reglamento n° 178/2002: Orientaciones y directrices que dirigen pero desorientan”, Boletín del Centro Europeo para el Derecho del Consumo, n° 106, 2005, 3-6;
Petit, "Les règles de sécurité alimentaire: de l'influence de la réglementation sanitaire sur les productions alimentaires et animales", Revue de droit rural, n° 349, 2007, 37-39;
van der Meulen y
van der Velde, "Food Safety Law in the European Union: An introduction", Wageningen Academic publishers, Wageningen, 2004, 147-161; y
Vitolo, “La circolazione dei prodotti e il diritto alimentare”, Il diritto dell’agricoltura, n° 2, 2003, 264-272.
:
(7) Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios (DO nº L 139 de 30 de abril de 2004, pág. 1).
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(8) Véase la “Exposición de motivos” del proyecto objeto de nuestros comentarios.
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(9)
Ibidem.
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(10) Que se define en el artículo 3.3 del Reglamento nº 178/2002 del siguiente tenor «las personas físicas o jurídicas responsables de asegurar el cumplimiento de los requisitos de la legislación alimentaria en la empresa alimentaria bajo su control». La definición de empresa alimentaria, que figura en el artículo 3.2 de dicha normativa comunitaria, es «toda empresa pública o privada que, con o sin ánimo de lucro, lleve a cabo cualquier actividad relacionada con cualquiera de las etapas de la producción, la transformación y la distribución de alimentos».
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(11) Especialmente si se tiene en cuenta que, como se afirma en la “Exposición de motivos” del proyecto objeto de nuestros comentarios, el nuevo Registro «debe utilizar una terminología ajustada a los conceptos de referencia establecidos en la legislación comunitaria…».
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(12) Véase la nota 7.
:
(13) Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal (DO nº L 139 de 30 de abril de 2004, pág. 55).
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(14) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO nº L 376 de 27 de diciembre de 2006, pág. 36).
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(15) La cursiva es nuestra.
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(16)
Idem.
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(17) Véase, por ejemplo:
González Vaqué, “El registro alimentario: El discreto encanto de un mito”, Alimentaria, nº 134, 1982, 20-25.
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(18) Véase el artículo 2 del proyecto objeto de nuestros comentarios (disposición cuya redacción no es, precisamente, muy afortunada).
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(19) Véase el artículo 4 del proyecto objeto de nuestros comentarios.
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(20) Véase la nota 13.
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(21) BOE nº 285 de 27 de noviembre de 1992, pág. 40300.
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(22) La cursiva es nuestra.
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(23) Véase la nota 4.
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(24) La cursiva es nuestra.
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