El Informe de la Comisión Europea sobre la eficacia de los controles de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales
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ISABEL SEGURA RODA
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.1. Introducción
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A finales del año pasado, la Comisión Europea presentó al Parlamento Europeo y al Consejo un Informe sobre la eficacia y la coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales[1]. Mediante dicho Informe la Comisión respondía a la invitación del Consejo que, en 2008, solicitó la elaboración «… antes de finales de 2010 [de] un informe sobre la eficacia y coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales, con vistas a seguir manteniendo un marco comunitario para las importaciones que funcione correctamente, junto con las propuestas adecuadas, si procede»[2].
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El citado Informe (en lo sucesivo, el “Informe de la Comisión”) trata de un tema muy importante, puesto que, a pesar de que es en gran parte autosuficiente para la mayor parte de los productos alimenticios, la UE necesita importar ciertas mercancías que no produce, o produce en muy poca cantidad, como té, café y especias, o porque su producción no basta para satisfacer la demanda, como en el caso de pescado y de piensos. Además, «los consumidores exigen una gama cada vez más amplia de productos y las empresas tienen que importar materias primas [que] abastecen en gran parte a la industria alimentaria de la UE, que produce mercancías de alto valor para el consumo nacional o la exportación a terceros países»[3].
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2. Marco legislativo
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Los requisitos generales de la seguridad alimentaria están establecidos en las siguientes normativas comunitarias:
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- el Reglamento nº 178/2002[4], que dispone que la política de seguridad alimentaria de la UE debe garantizar la libre circulación en el Mercado interior, perseguir un elevado nivel de protección de la salud humana, proteger los intereses de los consumidores y velar por que los alimentos y los piensos importados cumplan requisitos que ofrezcan garantías equivalentes de seguridad; y
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- el Reglamento nº 882/2004[5], que prevé el marco general de los controles oficiales de las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros y de la Comisión para verificar el cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos, la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales y, en cierta medida, las disposiciones fitosanitarias.
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Concretamente, en cuanto a los productos importados, el Reglamento nº 882/2004 establece los principios generales en los que se basan las condiciones de importación, el reconocimiento de la equivalencia[6], la aprobación de los controles previos a la exportación realizados por las autoridades competentes de terceros países y el reconocimiento de que determinadas mercancías pueden requerir controles específicos antes de su introducción en el territorio de la UE. Asimismo se encomienda a la Comisión que recoja información pertinente de socios comerciales y realice inspecciones en terceros países. En cumplimiento de lo dispuesto al respecto, cada año, la Comisión presenta al Consejo y al Parlamento Europeo un informe general sobre los controles oficiales realizados en los Estados miembros en materia de seguridad alimentaria, sanidad animal, bienestar de los animales y fitosanidad[7].
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3. Aplicación de controles armonizados y basados en los riesgos
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Teniendo en cuenta que es esencial garantizar la seguridad de los alimentos que se comercializan, tanto por lo que se refiere a las importaciones como a la producción europea de alimentos, piensos, animales y vegetales, «los riesgos de las mercancías importadas se evalúan en función de las amenazas que conllevan para la salud humana, animal y vegetal; a mayor nivel de riesgo, más estrictas condiciones de entrada en la UE y, por lo tanto, más controles»[8].
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Según la Comisión, en este contexto, las condiciones de importación se establecen en función de la categorización del riesgo de cada producto, teniendo en cuenta diversos factores en cualquier momento dado, incluyendo «información sobre brotes de enfermedad, datos comerciales, interceptación de productos no seguros o no conformes y pruebas científicas»[9]. En el Informe de la Comisión se nos informa de que también se recibe información de asociados comerciales sobre las garantías que ofrece el sistema de control de un tercer país, lo que incluye la legislación aplicable y las normas de seguridad. Además, se llevan a cabo inspecciones en los Estados miembros y en terceros países para evaluar con qué medios cuentan para realizar controles apropiados. En caso de brote de enfermedad grave o si cambia el nivel de riesgo, se decide qué medidas específicas de salvaguardia son necesarias en la fase de importación.
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Como atinadamente se subraya en el epígrafe nº 2.2 del Informe de la Comisión, «distintas mercancías plantean riesgos diferentes, por lo que se someten a condiciones y controles de importación específicos». En este sentido, podemos señalar:
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- que se considera que los animales vivos y los productos de origen animal (como carne, huevos o pescado) y los productos animales no destinados al consumo humano (como esperma y embriones) representan un riesgo elevado, ya que pueden ser vectores de transmisión de enfermedades a personas y animales, por lo que «preocupan especialmente los riesgos para la salud animal, por los nefastos efectos que la diseminación de enfermedades puede tener en la producción ganadera europea»[10];
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- que, por consiguiente, los animales vivos y los productos animales sólo pueden entrar en la UE por puestos de inspección fronterizos (PIF) autorizados y en condiciones de importación estrictamente armonizadas: las importaciones deben proceder de terceros países autorizados, de establecimientos autorizados o registrados, y los certificados veterinarios que acompañan a las partidas tienen que ir firmados por la autoridad competente del país exportador, facilitar información detallada sobre la situación de salud pública y animal de los productos, y declarar que cumplen los requisitos de importación de la UE;
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- que las importaciones de plantas vivas o productos vegetales también se consideran de alto riesgo, por la posible introducción de nuevas plagas y enfermedades vegetales en el territorio de la UE, que podrían tener efectos desastrosos en las cosechas y el medio ambiente: «para poderse introducir en la Unión, todas las plantas vivas y algunos productos vegetales deben ir acompañados de un certificado fitosanitario oficial expedido por la autoridad competente del tercer país según el modelo establecido en la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria»[11]; y
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- que, en los puntos de entrada designados se someten también a controles obligatorios previos a la importación determinados alimentos y piensos en los que se ha detectado un riesgo conocido o emergente: «entre estos productos pueden figurar frutos de cáscara y ciertas frutas o hortalizas»[12].
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De todos modos, se considera que la mayor parte de los productos de la cadena alimentaria no plantean un riesgo intrínseco para la salud pública, animal o vegetal. Forman parte de ellos muchos de los llamados productos de larga duración (enlatados, tratados, desecados, etc.), los productos compuestos y muchas frutas y hortalizas. En estos casos, son los Estados miembros los que controlan las importaciones, mediante planes plurianuales de control y habida cuenta del riesgo que ellos mismos determinan.
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Por otro lado, cabe recordar que en materia de inspecciones, evaluación del riesgo y sistemas de información son competentes a nivel comunitario los siguientes organismos:
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- la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV), que es el servicio de inspección de la Dirección General de Salud y Consumidores de la Comisión, y que como tal inspecciona en los Estados miembros y en terceros países velando por el cumplimiento de la legislación de la UE; y
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- la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), creada en virtud del Reglamento nº 178/2002, que ofrece a la Comisión Europea asesoramiento científico independiente en todo lo relacionado directa o indirectamente con la seguridad de la cadena alimentaria.
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Vale la pena referirse también a:
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- el sistema informático veterinario integrado “Traces”, que ofrece información en línea sobre las partidas importadas de animales vivos y productos animales y facilita el intercambio de información entre las autoridades competentes de las inspecciones de salud pública y sanidad animal, lo que permite a las autoridades veterinarias reaccionar rápidamente a posibles emergencias y acelera los procedimientos administrativos de los operadores del sector; y
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- que la UE tiene dos sistemas de alerta para el intercambio rápido y efectivo de información:
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(i) el sistema de alerta rápida para alimentos y piensos (RASFF)[13] que permite enviar notificaciones urgentes 24 horas al día cuando se detectan alimentos o piensos que presentan un riesgo grave; y
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(ii) un sistema de alerta similar, Europhyt[14]permite el intercambio de información cuando se interceptan plantas y material vegetal que no cumplen los requisitos fitosanitarios de la UE.
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4. El programa “Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria”
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Nos parece que uno de los mayores logros en la materia que nos interesa es el programa Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria, una iniciativa de la Comisión mediante la cual se han establecido programas completos de formación para que las autoridades competentes de los Estados miembros estén al corriente de aspectos de la legislación de la UE y velen por que los controles se realicen de manera uniforme, objetiva y adecuada. Entre otras cosas, existe un módulo de formación específico para ofrecer al personal de los PIF un planteamiento armonizado de las importaciones que controlan. La formación que se organiza para los Estados miembros está abierta a participantes de terceros países, en los cuales se organizan a veces sesiones de formación específicas, especialmente en los países en vías de desarrollo.
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5. Medidas para mejorar y reforzar los controles a las importaciones
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Brevitatis causae, nos referiremos sólo a las medidas anunciadas por la Comisión que nos parecen más importantes:
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- en este entorno complejo y en plena evolución, la UE tiene que mantener su capacidad de diseñar, desarrollar y dar respuestas apropiadas a las amenazas en materia de seguridad de los alimentos, teniendo en cuenta que «el sistema actual de controles a la importación, construido con un enfoque basado en el riesgo y en datos probatorios, ha funcionado bien hasta ahora, pero tiene planteamientos diferentes de los controles alimentarios, de piensos, de animales y de plantas, que pueden ser muy complejos para quienes realizan los controles»[15]; y
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- si bien es cierto que los Reglamentos nº 178/2002 y nº 882/2004 han aportado cierta coherencia general, no lo es menos que sólo lo han logrado añadiendo una capa más[16] de legislación y, «por lo tanto, hay que racionalizar el sistema de control mejorando la evaluación del riesgo y la coherencia y eficiencia de sus mecanismos, aunque sin cuestionar los fundamentos sobre los que se apoyan [a fin de lograr] así más coherencia e integración entre los distintos mecanismos de control»[17].
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Entre las mejoras legislativas que se anuncian, figuran:
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- la modificación del Reglamento nº 882/2004 (la Comisión precisa que las enmiendas previstas forman parte de la iniciativa más amplia, que comenzó en 2004, para refundir y simplificar la legislación de la UE en los ámbitos de la seguridad de alimentos y piensos,. la salud animal, el bienestar de los animales y, en parte, la fitosanidad); y
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- una nueva normativa de sanidad animal, que se basará en la estrategia de salud animal (2007-2013) que establece el marco de las medidas de salud y bienestar de los animales («…estrategia, basada en el principio de que más vale prevenir que curar…»[18]).
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6. Conclusiones
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En la 6ª parte del Informe de la Comisión encontramos las siguientes “Conclusiones”:
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«Con las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales se pretenden satisfacer las demandas de las empresas y los consumidores europeos, pero al aumentar el comercio mundial en su conjunto aumenta también el riesgo asociado con esas importaciones. La UE tiene un papel importante que desempeñar para hacer frente a ese riesgo.
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Y lo hace evaluando los riesgos de la importación de una mercancía concreta y estableciendo las condiciones y los controles de importación que deben aplicarse de modo que la UE pueda garantizar la seguridad de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales. El principio rector es, en todo momento, que los productos alimenticios comercializados en la UE tienen que ser seguros, sea cual sea su origen[19].
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A este respecto, es fundamental el amplio acervo legislativo armonizado de la UE relativo a los productos de alto riesgo, que parte de un planteamiento de los controles a la importación armonizado y basado en los riesgos. Este acervo evita que se produzcan graves incidentes de seguridad, permite a la UE afrontar riesgos emergentes o situaciones de urgencia y previene distorsiones importantes del comercio.
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Del informe se desprende que, si bien sirve para gestionar eficazmente riesgos e incidentes, esta legislación es a veces bastante compleja y le falta coherencia global. Esto quiere decir que su aplicación puede ser difícil y generar dificultades tanto para los Estados miembros como para los operadores. El informe llega a la conclusión de que las herramientas disponibles para la aplicación de esta legislación pueden emplearse de modo más coherente entre la amplia gama de productos de la cadena alimentaria, para que todos los productos importados se sometan a condiciones y controles proporcionados al riesgo que plantean.
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Por lo tanto, al tiempo que la Comisión sigue confiando en que no se necesita una revisión radical de la legislación existente[20], sí que obrará, revisando y consolidando diversos actos, para dar más coherencia a los controles a la importación, especialmente en beneficio de quienes los realizan. Un planteamiento más holístico servirá para reforzar la eficiencia del régimen de controles a la importación de la UE, asegurar una asignación óptima de los recursos y facilitar la promoción y la defensa del modelo regulador de la UE.
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La Comisión Europea se compromete a garantizar la seguridad del conjunto de alimentos, piensos, animales y vegetales que importa, y confía también en su capacidad de mantener y aumentar la coherencia y la eficacia de los actuales controles a la importación, en estrecha cooperación con los Estados miembros.»
Notas:
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[1] Documento COM(2010) 785 final de 21 de diciembre de 2010, que se encuentra en la siguiente página de Internet (consultada el 10 de enero de 2011): http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0785:FIN:ES:PDF .
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[2] Véanse las Conclusiones del Consejo sobre seguridad de los productos agrícolas y agroalimentarios importados y cumplimiento de las normas comunitarias; sesión nº 2917 del Consejo de Agricultura y Pesca, Bruselas, de 18 y 19 de diciembre de 2008 – 17169/08 ADD 1.
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[3] Véase el epígrafe nº 1.1 del Informe de la Comisión.
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[4] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2000, pág. 1). Véanse, sobre esta normativa comunitaria: “New food law principles apply from farm to fork”, Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2; ALEMANNO, "Trade in Food - Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and the WTO", Cameron May, Londres, 2006, 73-160; GONZÁLEZ VAQUÉ, "Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea [el Reglamento (CE) n° 178/2002]", Gaceta Jurídica de la UE, n° 223, 2003, 59-71; y HAGENMEYER, "Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002", Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 443-459.
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[5] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO nº L 165 de 30 de abril de 2004, pág. 1). Véase, sobre esta normativa comunitaria: AUBRY-CAILLAUD, "Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique", Journal des tribunaux - Droit européen, Vol. 12, nº 114, 2004, 289-295.
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[6] Por equivalencia se entiende que el sistema de control que aplica el tercer país en cuestión ha sido aceptado por la UE como equivalente al suyo propio.
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[7] Sic en el epígrafe nº 2.1 del Informe de la Comisión.
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[8] Véase el epígrafe nº 1.3 del Informe de la Comisión.
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[9] Ibidem.
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[10] Véase el apartado 2.2.1 del Informe de la Comisión.
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[11] Ibidem, apartado 2.2.2.
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[12] Ibidem, apartado 2.2.3.
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[13] Participan en el RASFF los Estados miembros de la UE, la Comisión, la EFSA, Noruega, Liechtenstein e Islandia.
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[14] A Europhyt tienen acceso directo en la red la Comisión, los Estados miembros y Suiza.
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[15] Véase la 5ª parte del Informe de la Comisión.
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[16] Sic la 5ª parte del Informe de la Comisión.
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[17] Véase también la 5ª parte del Informe de la Comisión.
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[18] Ibidem, apartado 5.1.2.
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[19] La cursiva es nuestra.
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[20] Idem.
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[La primera versión de este artículo se publicó en: Revista de Derecho Alimentario, nº 64, 2011, 23-26]
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[para consultar la Revista ReDeco: http://socdercon.blogspot.com/ ]..
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[para consultar la Revista ReDeco: http://socdercon.blogspot.com/ ]..
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