La crisis de las vacas “Made in Italy”: ¿una tormenta en un vaso de… leche?
1. Introducción
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El objeto del presente Informe[1]
es comentar el posible impacto de la adopción por la Comisión de la Decisión de
Ejecución 2013/444/UE, de 28 de
agosto de 2013, relativa al proyecto de Decreto italiano sobre los métodos para
indicar el origen de la leche esterilizada de larga duración, la leche UHT, la
leche pasteurizada microfiltrada y la leche pasteurizada a altas temperaturas[2],
impidiendo a Italia la aplicación del artículo 2.1 del citado Decreto que
establecía que el etiquetado de las leches
en cuestión debía indicar el país de origen de la explotación lechera de donde
procedía la leche tratada o la indicación "UE" o "terceros
países", en caso de que la leche procediese, respectivamente, de uno o más
Estados miembros de la Unión Europea o de terceros países.
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Cabe preguntarse si se trata de un golpe de timón en contra
de la aparente voluntad, tanto de la Comisión (revelada en su “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y
del Consejo sobre la información alimentaria facilitada al consumidor”[3])
como del propio legislador comunitario [expuesta
en el correspondiente Reglamento (UE) n° 1169/2011 sobre la información
alimentaria facilitada al consumidor[4]],
de generalizar la obligación de indicar el origen de los alimentos o sólo es un
caso específico en el que, por decirlo de algún modo, «se condenó a Italia por
falta de pruebas»[5].
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No se trata de una pregunta meramente retórica (¿o quizás sí?[6]).
Lo que está en juego es el éxito o el fracaso de los grupos de presión
interesados en fragmentar el que debiera ser el “Mercado único” de los
alimentos en la Unión Europea… Y lo cierto es que la Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria[7]
y el Reglamento (UE) n° 1169/2011 (documentos de los que nos ocuparemos en
detalle a continuación[8],
antes de entrar en materia) parece que abren las puertas de par en par a la
justificación por parte de los Estados miembros de la necesidad de exigir
sistemáticamente la mención del país de origen.
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2. La Propuesta
de Reglamento sobre la información alimentaria
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En 2008 la Comisión publicó una Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria[9],
documento que se había ido cocinando a fuego lento desde 2003, año en el que la
Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores (DG SANCO) de
dicha Institución comunitaria, «… en estrecha colaboración con las partes
interesadas, inició la evaluación de la legislación en materia de etiquetado de
los alimentos para estudiar de nuevo su eficacia y su base jurídica, e
identificar las necesidades y expectativas de los consumidores actuales en
cuanto a información alimentaria, teniendo en cuenta las restricciones técnicas
y logísticas»[10].
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En este contexto, se realizaron encuestas a gran escala entre las partes
interesadas a fin de conocer su opinión sobre las disposiciones y la aplicación
de la legislación vigente, así como sobre la necesidad de efectuar
modificaciones. Los consultados pertenecían a la administración, a ONGs, a la
industria, o bien se trataba de particulares. Los resultados de las consultadas
realizadas se resume en el apartado “Consulta de las partes interesadas” del
epígrafe nº 2 (“Consulta de las partes interesadas y evaluación de impacto”) de
la Exposición de Motivos de la Propuesta
de Reglamento sobre la información alimentaria del siguiente modo:
:
«Los consumidores piden que las etiquetas contengan más y mejor información, y desean que ésta sea
clara, sencilla, completa, normalizada y acreditada. La industria considera que
existen demasiados requisitos de etiquetado que exigen la aplicación de normas
técnicas de desarrollo. El volumen y la dispersión de los textos van en
detrimento de la claridad y la coherencia de las normas. El coste de las
modificaciones preocupa a la industria. Los Estados miembros desean equilibrar
las necesidades de los consumidores y de la industria, teniendo en cuenta las
cuestiones específicas de sus países.
.
Algunas de las cuestiones específicas resaltadas en la
consulta sobre el etiquetado en general [fueron]:
:
- a los consumidores les resulta difícil leer y comprender
las etiquetas;
.
- una serie de alimentos carecen de información sobre
alérgenos;
.
- el etiquetado de origen es un ámbito problemático; [y]
.
- existe un vacío jurídico en cuanto al listado de los
ingredientes de las bebidas alcohólicas.»
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Teniendo en cuenta su propio resumen de las respuestas recibidas, la DG SANCO decidió que
resultaba oportuno elaborar un proyecto de propuesta cuyo objetivo sería
consolidar y actualizar dos ámbitos de la legislación sobre etiquetado, el
etiquetado de los alimentos en general y el etiquetado sobre las propiedades
nutritivas, cubiertos respectivamente por las Directivas 2000/13/CE[11]
y 90/496/CEE[12].
Por lo que se refiere a la primera de dichas normativas comunitarias, la
Comisión subrayó que «… ha sido modificada en varias ocasiones y la evolución
tanto del mercado alimentario como de las expectativas de los consumidores
obliga a su actualización y modernización»[13].
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Siempre según la Comisión, la adopción de un Reglamento sobre
la información alimentaria facilitada al consumidor tenia por objetivo modernizar,
simplificar y clarificar «.. la situación actual respecto al etiquetado de los
alimentos, en particular:
.
[omissis]
.
- respecto al etiquetado del país de origen o del lugar de
procedencia de un alimento, el requisito básico de la legislación [que seguirá]
siendo el mismo; por tanto, dicho
etiquetado es voluntario, pero el etiquetado es obligatorio si la omisión de
esa información pudiera inducir a engaño al consumidor[14];
la indicación del país de origen o del lugar de procedencia de un alimento, ya
sea obligatoria o voluntaria, como herramienta de marketing no debe engañar al
consumidor y debe basarse en criterios armonizados; el país de origen debe
determinarse con arreglo a las disposiciones sobre el origen no preferencial
según el Código Aduanero Comunitario; el lugar de origen debe hacer referencia
a cualquier lugar que no sea el país de origen determinado por el Código
Aduanero Comunitario; las normas para determinar el lugar de procedencia se
adoptarán con arreglo al procedimiento de comitología; además se introducen criterios para la declaración del país de origen o
del lugar de procedencia de los productos con múltiples ingredientes y el país
de origen o el lugar de procedencia de la carne, excepto la de vacuno; estos
criterios se aplicarían también a la indicación del origen “CE”, que es
facultativa[15];
.
- la propuesta clarifica las condiciones en las que los
Estados miembros pueden adoptar normas nacionales relativas a la indicación del
origen en el etiquetado.
.
[omissis]»[16].
.
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Obviamente, la intención de los redactores de la Propuesta de Reglamento sobre la información
alimentaria era que el futuro Reglamento proporcionara la base para
garantizar un alto nivel de protección de los consumidores respecto a los
alimentos, estableciendo los principios generales y los requisitos de la
legislación sobre la información alimentaria: concretamente, «(E)l capítulo IV
(información obligatoria) simplifica la legislación existente, manteniendo al
mismo tiempo los principales detalles obligatorios de etiquetado»[17]
y, además, «(A)l recoger las definiciones y las normas de desarrollo o las
normas específicas en anexos, el texto es más fácil de seguir y de modificar»[18].
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En este marco se aclararían «las normas relativas al
etiquetado de menciones sobre el lugar de origen»[19].
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Finalmente, esta siembra vientos tuvo por resultado –tras un tormentoso procedimiento legislativo- la
adopción, el 25 de octubre de 2011, del citado Reglamento (UE) nº
1169/2011, cuya interpretación y aplicación, debido a su complejidad y equívoca
ambigüedad, no son precisamente fáciles…
.
Analizaremos a continuación las disposiciones relativas a la
indicación obligatoria del origen de los alimentos previstas en dicho
Reglamento.
.
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3. El Reglamento (UE) nº 1169/2011
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El legislador comunitario adoptó el Reglamento nº 1169/2011 a
fin de «… lograr un alto nivel de protección de la salud de los consumidores y
garantizar su derecho a la información [y] velar por que los consumidores estén
debidamente informados respecto a los alimentos que consumen»[20].
Otro objetivo declarado es racionalizar
«… los componentes principales de la actual legislación sobre etiquetado [que]
siguen siendo válidos…»[21],
así como «… garantizar un mejor cumplimiento y una mayor claridad[22]
para las partes interesadas…»[23].
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En este sentido, en el sexto Considerando del citado Reglamento
nº 1169/2011, se declara que:
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«(6) En la Directiva 2000/13/CE [omissis], se establecen normas de la Unión sobre etiquetado
alimentario aplicables a todos los alimentos. La mayoría de las disposiciones establecidas en dicha Directiva se
remontan a 1978[24]
y, por lo tanto, deben actualizarse.»
.
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Por lo que se refiere al tema que nos interesa, el legislador
comunitario estimó que debe indicarse el país de origen o el lugar de
procedencia de un alimento siempre que la falta de tal indicación pueda inducir
a engaño a los consumidores en cuanto al verdadero país de origen o lugar de
procedencia de dicho producto: «(E)n cualquier caso, la indicación del país de
origen o del lugar de procedencia debe facilitarse de manera que no engañe al
consumidor y sobre la base de criterios claramente definidos que garanticen
unas condiciones de competencia equitativas para la industria y ayuden a los
consumidores a entender mejor la información sobre el país de origen o el lugar
de procedencia de un alimento»[25].
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Tras una referencia a la crisis de la encefalopatía
espongiforme bovina que hizo necesario establecer como obligatoria la
indicación de origen para la carne de vacuno y los productos a base de carne de
vacuno[26]
lo que ha creado expectativas en los
consumidores, en el Considerando nº 31 del Reglamento nº 1169/2011 se
insiste en que la evaluación de impacto de la Comisión confirma que el origen de la carne resulta ser la
principal preocupación de los consumidores: «(H)ay otras carnes cuyo
consumo está muy extendido en la Unión Europea, como la de porcino, ovino,
caprino y aves de corral»[27]
y, «(P)or tanto, procede imponer a estos
productos la declaración obligatoria del origen»[28].
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Teniendo en cuenta que los requisitos específicos sobre el
origen pueden variar de un tipo de carne a otro, en función de las
características de la especie animal, el legislador declara que «(R)esulta
adecuado establecer, mediante normas de desarrollo, requisitos obligatorios que
podrán ser distintos según el tipo de carne teniendo en cuenta el principio de
proporcionalidad y la carga administrativa para los operadores de empresas
alimentarias y las autoridades encargadas de velar por su aplicación»[29].
.
Para completar la información sobre los argumentos esgrimidos
en relación a lo que algunos autores han calificado de irracional incitación a la generalización de la exigencia de la
indicación del origen de los productos alimenticios[30],
transcribimos a continuación dos Considerandos del Reglamento nº 1169/2011:
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«(32) Las normas de origen obligatorias se han elaborado
partiendo de un enfoque vertical, como en el caso de la miel[31],
las frutas y hortalizas[32],
el pescado[33],
la carne de vacuno y los productos a base de carne de vacuno[34]
y el aceite de oliva[35].
Se hace necesario estudiar la posibilidad de ampliar el etiquetado de origen
obligatorio a otros alimentos. Procede, por tanto, pedir a la Comisión que
elabore un informe sobre los siguientes alimentos: los tipos de carne distintos
de las carnes de vacuno, porcino, ovino, caprino y aves de corral; la leche; la
leche como ingrediente de productos lácteos; la carne utilizada como
ingrediente; los alimentos no transformados; los productos con un ingrediente
único y los ingredientes que representen más del 50 % de un alimento. Dado que
la leche es uno de los productos para los que se considera de especial interés
la indicación de origen, la Comisión debe presentar el informe sobre este
producto lo antes posible. Sobre la base de las conclusiones del informe, la
Comisión puede presentar propuestas encaminadas a modificar las disposiciones
pertinentes de la Unión o, en su caso, tomar nuevas iniciativas de carácter
sectorial.
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(33) Las normas de la Unión sobre el origen no preferencial
se establecen en el Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre
de 1992, por el que se aprueba el código aduanero comunitario[36],
y sus disposiciones de aplicación, en el Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la
Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones
de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se
establece el código aduanero comunitario[37].
La determinación del país de origen de los alimentos se basará en dichas
normas, que conocen bien los operadores del sector alimentario y las
administraciones, lo que debe facilitar su aplicación.»
.
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Y ha llegado el momento de referirnos a las disposiciones del
Reglamento nº 1169/2011 relativas a la mención obligatoria del país de origen o
lugar de procedencia:
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«Artículo 9
.
Lista de menciones obligatorias
.
1. De conformidad con los artículos 10 a 35 y salvo las
excepciones previstas en el presente capítulo, será obligatorio mencionar las
siguientes indicaciones:
.
[omissis]
.
h) el nombre o la razón social y la dirección del operador de
la empresa alimentaria a que se refiere el artículo 8, apartado 1;
.
i) el país de origen o lugar de procedencia[38]
cuando así esté previsto en el artículo
26[39];».
.
.
[Cabe añadir que en el artículo 2.3 (dedicado a las definiciones) se etablece que «(A)
efectos del presente Reglamento, el país de origen de un alimento hará
referencia al origen de un alimento según lo determinado conforme a los
artículos 23 a 26 del Reglamento (CEE) nº 2913/92»[40].]
.
y
.
«Artículo 26
.
País de origen o lugar de procedencia
.
1. El presente artículo se aplicará sin perjuicio de los
requisitos en materia de etiquetado previstos en disposiciones específicas de
la Unión, en particular en el Reglamento (CE) nº 509/2006 del Consejo, de 20 de
marzo de 2006, sobre las especialidades tradicionales garantizadas de los
productos agrícolas y alimenticios[41],
y en el Reglamento (CE) nº 510/2006 del Consejo, de 20 de marzo de 2006, sobre
la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen
de los productos agrícolas y alimenticios[42].
.
2. La indicación del país de origen o el lugar de procedencia
será obligatoria:
.
a) cuando su omisión pudiera inducir a error al consumidor en
cuanto al país de origen o el lugar de procedencia real del alimento, en
particular si la información que acompaña al alimento o la etiqueta en su conjunto
pudieran insinuar que el alimento tiene un país de origen o un lugar de
procedencia diferente;
.
b) cuando se trate de carne de los códigos de la nomenclatura
combinada («NC») que se enumeran en el anexo XI. La aplicación de la presente
letra quedará sujeta a la adopción de los actos de ejecución a que se refiere
el apartado 8.
.
3. Cuando se mencione el país de origen o el lugar de
procedencia de un alimento y éste no sea el mismo que el de su ingrediente
primario:
.
a) se indicará el país de origen o el lugar de procedencia
del ingrediente primario de que se trate, o b) se indicará que el país de
origen o el lugar de procedencia del ingrediente primario es distinto del país
de origen o lugar de procedencia del alimento.
.
La aplicación del presente apartado quedará supeditada a la
adopción de los actos de ejecución a los que se refiere el apartado 8.
.
4. Cinco años después de la fecha de aplicación del apartado
2, letra b), la Comisión presentará un informe al Parlamento Europeo y al
Consejo para evaluar la indicación obligatoria del país de origen o del lugar
de procedencia para los productos a que se refiere la citada letra.
.
5. A más tardar el 13 de diciembre de 2014, la Comisión
presentará informes al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la indicación
obligatoria del país de origen o del lugar de procedencia para los alimentos
siguientes:
.
a) tipos de carne distintos del vacuno y de los mencionados
en el apartado 2, letra b);
.
b) la leche;
.
c) la leche como ingrediente de productos lácteos;
.
d) los alimentos no transformados;
.
e) los productos con un ingrediente único;
.
f) los ingredientes que representen más del 50 % de un
alimento.
.
6. A más tardar el 13 de diciembre de 2013, la Comisión
presentará un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la indicación
obligatoria del país de origen o del lugar de procedencia para la carne
utilizada como ingrediente.
.
7. Los informes a que se refieren los apartados 5 y 6 tendrán
en cuenta la necesidad del consumidor de estar informado, la viabilidad de facilitar
la indicación obligatoria del país de origen o del lugar de procedencia y un
análisis de costes y beneficios de la aplicación de tales medidas, incluidos
los efectos jurídicos relacionados con el mercado interior y las repercusiones
en el comercio internacional.
.
La Comisión podrá acompañar dichos informes con propuestas de
modificación de las disposiciones pertinentes de la Unión.
.
8. A más tardar el 13 de diciembre de 2013 y en función de
evaluaciones de impacto, la Comisión adoptará actos de ejecución para la
aplicación del apartado 2, letra b), del presente artículo, y para la
aplicación del apartado 3 del presente artículo. Estos actos de ejecución se
adoptarán con arreglo al procedimiento de examen contemplado en el artículo 48,
apartado 2.
.
9. En el caso de los alimentos a que se refiere el apartado
2, letra b), el apartado 5, letra a), y el apartado 6, en los informes y
evaluaciones de impacto con arreglo al presente artículo se examinarán, entre
otros aspectos, las opciones para las modalidades de expresión del país de
origen o del lugar de procedencia de dichos alimentos, en particular en
relación con cada uno de los siguientes puntos determinantes en la vida del
animal:
.
a)
lugar de nacimiento;
.
b)
lugar de cría;
.
c)
lugar de sacrificio.»
.
.
Evidentemente, el farragoso y enrevesado artículo 26,
referente al “País de origen o lugar de procedencia”, es el resultado de un
compromiso entre los Estados miembros que deseaban generalizar cuanto antes la
exigencia de tal indicación y los más prudentes que estimaron que dicha
obligación comportaría fatalmente una fragmentación del Mercado interior a
medio y largo plazo. La citada disposición sorprende por su heterogéneo
contenido: disposiciones precisas en relación con la obligatoriedad de la mención
en cuestión («cuando su omisión pudiera inducir a error al consumidor…» y
«cuando se trate de carne de los códigos de la nomenclatura combinada [omissis]
que se enumeran en el anexo XI[43]»);
otras de difícil interpretación y que, probablemente, no aportan nada al consumidor[44]
(«(C)uando se mencione el país de origen o el lugar de procedencia de un
alimento y este no sea el mismo que el de su ingrediente primario[45]»);
y las que sólo imponen a la Comisión la obligación de adoptar actos de
ejecución o presentar diversos informes (que, en su caso, adjuntarán propuestas
de modificación de las disposiciones pertinentes).
.
Más en la linea de la lógica que se materializó[46]
en la Directiva 79/112/CEE[47],
y confirmó la Directiva 200/13/CE se incluyen también en el Reglamento que nos
ocupa las siguientes preceptos:
.
«Artículo 7
.
Prácticas informativas leales
.
1. La información alimentaria no inducirá a error, en
particular:
.
a) sobre las características del alimento y, en particular,
sobre la naturaleza, identidad, cualidades, composición, cantidad, duración, país de origen o lugar de procedencia[48],
y modo de fabricación o de obtención;
.
[omissis]».
.
y
.
«Artículo 36
.
Requisitos aplicables
.
1. En los casos en que se facilite voluntariamente[49]
la información alimentaria mencionada en los artículos 9 y 10, tal información
cumplirá los requisitos establecidos en las secciones 2 y 3 del capítulo IV.
.
2. La información alimentaria proporcionada voluntariamente[50]
cumplirá los requisitos siguientes:
.
a) no inducirá a error al consumidor, según se indica en el
artículo 7;
.
b) no será ambigua ni confusa para los consumidores, y
.
c) se basará, según proceda, en los datos científicos
pertinentes.
.
3. La Comisión adoptará actos de ejecución sobre la
aplicación de los requisitos mencionados en el apartado 2 del presente artículo
a la siguiente información alimentaria voluntaria:
.
a) información sobre la posible presencia no intencionada en
el alimento de sustancias o productos que causen alergias o intolerancias;
.
b) información relativa a la adecuación de un alimento para
los vegetarianos o veganos, y
.
c) sobre la posibilidad de indicar ingestas de referencia
para uno o varios grupos de población específicos, además de las ingestas de
referencia que se establecen en el anexo XIII.
.
Estos actos de ejecución se adoptarán de conformidad con el
procedimiento de examen contemplado en el artículo 48, apartado 2.
.
4. Para garantizar que los consumidores están adecuadamente
informados, cuando los operadores de empresas alimentarias proporcionen
información alimentaria voluntaria de manera distinta y que pueda inducir a
error o confundir al consumidor, la Comisión, mediante actos delegados, podrá
establecer casos adicionales de presentación de información alimentaria
voluntaria a los mencionados en el apartado 3 del presente artículo, de
conformidad con el artículo 51.»
,
.
4. La Decisión de Ejecución 2013/444/UE de la Comisión
relativa al proyecto de Decreto italiano sobre los métodos para indicar el
origen de la leche[51]
.
.
Nos parece que, tras haber analizado con particular atención,
el artículo 26 del Reglamento nº 1169/2011, ha llegado el momento de hacer lo
propio con la Decisión de Ejecución 2013/444/UE de la Comisión, de 28 de agosto
de 2013, en cuyo artículo 1 se dispone que:
.
.
«La República Italiana no adoptará las disposiciones del
artículo 2, apartado 1, del Decreto notificado sobre los métodos para indicar
el origen de la leche esterilizada de larga duración, la leche UHT, la leche
pasteurizada microfiltrada y la leche pasteurizada a altas temperaturas».
.
.
.
.
No nos atrevemos a aventurar una valoración relativa a si
dicha Decisión de Ejecución contradice, como parece a primera vista, la
predisposición a una generalización de la obligatoriedad de mencionar el origen
de los productos alimenticios (tal como se deduce de lo previsto en el citado
artículo 26 del Reglamento nº 1169/2011 y se sugiere en la Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria[52])
o es sólo una respuesta aislada[53]
aplicable únicamente a un determinado caso en el que se han tenido exclusivamente
en cuenta las particularidades del mismo…
.
.
Es preciso que nos refiramos en primer lugar al marco
legislativo en el que se llevó a cabo la notificación y en el que, en
definitiva, se adoptó la Decisión de Ejecución 2013/444/UE de la Comisión, es decir
el procedimiento previsto en el artículo 19 de la Directiva 2000/13/CE cuando
un Estado miembro considere necesario adoptar una nueva legislación:
.
.
«[Dicho Estado] (C)omunicará a la Comisión y a los demás
Estados miembros las medidas proyectadas precisando los motivos que las
justifiquen. La Comisión consultará a los Estados miembros en el seno del
Comité permanente de la cadena alimentaria y de sanidad animal creado por el
Reglamento (CE) nº 178/2002[54],
cuando juzgue útil esta consulta o cuando así lo solicite un Estado miembro.
.
.
El Estado miembro sólo podrá adoptar las medidas proyectadas
tres meses después de dicha comunicación y siempre que no haya recibido una
opinión contraria de la Comisión.
.
.
En este último caso, y antes de finalizar el plazo mencionado,
la Comisión iniciará el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 20
para decidir si pueden ponerse en aplicación las medidas proyectadas, sujetas,
en su caso, a las modificaciones que sean pertinentes.»
.
.
.
.
En el marco de dicho procedimiento, el 9 de noviembre de 2012,
las autoridades italianas notificaron a la Comisión un proyecto de Decreto incluyendo,
entre otras cosas, requisitos obligatorios de etiquetado para determinados
tipos de leche. Concretamente, «(E)l artículo 2, apartado 1, del Decreto
notificado [establecía] que el etiquetado de la leche esterilizada de larga
duración, la leche UHT, la leche pasteurizada microfiltrada y la leche
pasteurizada a altas temperaturas [debía] indicar el país de origen de la
explotación lechera de donde procede la leche tratada o la indicación
"UE" o "terceros países", en caso de que la leche [procediera],
respectivamente, de uno o más Estados miembros de la Unión Europea o de
terceros países».
.
.
En el tercer y cuarto Considerandos de la Decisión de Ejecución
2013/444/UE la Comisión confirmó que la Directiva 2000/13/CE impone una
armonización total, salvo algunas excepciones, de las normativas que regulan el
etiquetado de los productos alimenticios[55],
así como que su artículo 3.1(8) establece que deberá indicarse el lugar de
origen o de procedencia «en los casos en que su omisión pudiera inducir a error
al consumidor sobre el origen o la procedencia real del producto alimenticio».
.
.
En la Decisión en cuestión se hace referencia también a los
siguientes artículos de de la Directiva 2000/13/CE:
.
• el artículo 4.2 que prevé que, mediante disposiciones de la
Unión o, en su ausencia, disposiciones nacionales, puedan establecerse otras
indicaciones obligatorias además de las enumeradas en el artículo 3.1 en relación
con productos alimenticios determinados[56];
y
.
.
• el artículo 18.2 que permite adoptar disposiciones
nacionales no armonizadas si están
justificadas por una de las razones que figuran en dicho artículo, incluidas,
entre otras, la protección de la salud pública y la represión del fraude, a
condición de que dichas disposiciones no obstaculicen la aplicación de las
definiciones y reglas previstas en la citada Directiva 2000/13/CE[57].
.
.
.
.
En este contexto, la Comisión, teniendo en cuenta que «… si
en un Estado miembro se propone un proyecto de disposiciones nacionales sobre
etiquetado, es preciso comprobar la compatibilidad de las mismas con los
requisitos antes citados y con las disposiciones del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea»[58],
analizó los argumentos aportados por las autoridades italianas que mantenían
que la medida notificada era necesaria para
garantizar la protección de los intereses de los consumidores y efectuar un
control más estricto de la prevención y la represión del fraude alimentario:
según las citadas autoridades, «… en contra de lo que piensan los consumidores
italianos, la leche comercializada en Italia no es únicamente de origen
nacional y por lo tanto la indicación del origen en la etiqueta se ha
convertido en una condición indispensable para evitar que los consumidores sean
inducidos a error»[59].
Las autoridades nacionales sostenían «que las disposiciones del artículo 2,
apartado 1, se consideran justificadas por el principio del artículo 3,
apartado 1, punto 8, de la Directiva 2000/13/CE»[60].
.
.
Atinadamente, en la Decisión de Ejecución 2013/444/UE, tras
insistir en que el artículo 3.1(8) de la Directiva 2000/13/CE establece un
mecanismo adecuado para evitar el riesgo de que el consumidor pueda ser
inducido a error en los casos en que algunos elementos puedan sugerir que el
origen o procedencia de un determinado alimento sea distinto del verdadero: en
este contexto, se reitera que «(C)orresponde a los agentes del sector
alimentario garantizar que la información sobre el lugar de origen o de
procedencia esté presente en la etiqueta cuando
su omisión pudiera inducir a confusión al consumidor[61]»[62]
asi como que «… corresponde a las autoridades nacionales competentes comprobar
el cumplimiento de esta obligación»[63].
.
.
La Comisión[64]
rechazó las alegaciones de las autoridades nacionales en cuestión, por las
siguientes razones:
.
.
• lo dispuesto en el artículo 2.1 del Decreto notificado
haría suponer que los alimentos en cuestión se presentan siempre de tal manera
que confunden al consumidor italiano acerca de su verdadero origen o lugar de
procedencia y cabe observar a este respecto que el ámbito de aplicación del citado
Decreto no se aplicaría a la leche con una duración (muy) limitada (leche
cruda, leche pasteurizada): «(A)sí pues, precisamente estas últimas podrían
hacer pensar al consumidor en un origen italiano de las leches en cuestión»[65];
y
.
.
• aparte de la referencia a la necesidad de proteger los
intereses del consumidor, las autoridades italianas no proporcionaron
justificaciones suficientes que permitan concluir que, por lo que se refiere a
los productos enumerados en el artículo 1 del Decreto notificado, sea necesaria
una mención de origen obligatoria que vaya más allá de la obligación
establecida en el artículo 3.1(8) de la Directiva 2000/13/CE.
.
.
.
.
Por consiguiente, la Comisión[66]
estimó que las autoridades italianas no habían demostrado que la indicación del
lugar de origen prevista en el Decreto notificado fuera necesaria para cumplir
uno de los objetivos enumerados en el artículo 18.2 de la Directiva 2000/13/CE
y decidió emitir un dictamen contrario en relación con las disposiciones en
cuestión del citado Decreto, de conformidad con el artículo 19.3 de dicha
normativa comunitaria, declarando que:
.
.
«(13) En consecuencia, procede instar a las autoridades
italianas a no adoptar las disposiciones del artículo 2, apartado 1, del
Decreto notificado».
.
.
.
.
5. ¿Conclusión?
.
.
Mucho nos tememos que sea cierto el refrán que nos recuerda que «una flor no
hace verano, ni dos primavera». En especial porque la Decisión de Ejecución
objeto de nuestro informe se tramitó y adoptó en virtud de una normativa
comunitaria con fecha de caducidad (el 14 de diciembre de 2014): la Directiva
2000/13/CE.
.
.
Esperemos por lo menos que sirva para congelar algunas
iniciativas similares de otros Estados miembros, como, por ejemplo, la
promovida en nuestro país por el ministro de Agricultura, Alimentación y Medio
Ambiente, Miguel Arias Cañete, basada en un “sello de Producto Lácteo
Sostenible (PLS)”, de dudosa legalidad si se financia con fondos públicos y se
reserva a la leche española… ¡Sin comentarios!
Notas:
[1] Que se basa en la conferencia sobre este mismo tema,
pronunciada por González Vaqué, L. en el
marco de un Seminario sobre Derecho alimentario que se celebró el 4 de otubre
de 2013 en San Cugat del Vallés (texto registrado, trascrito y anotado por el
Gabinete de Información y Documentación del CEEUDECO, bajo la supervisión de Cristina
Vidreras Pérez y Eulogio
Martínez Porrera) y en el artículo de Fernández
Marilgera, E. titulado “La crisis de la leche ‘Made in Italy’” y
publicado en BoDiAlCo n° 2, 2013,
13-24.
[2] Notificada con el número C(2013) 5517 (DO n° L 232 de 30
de agosto de 2013, pág. 35).
[3] Documento COM(2008) 40 final de 30 de enero de 2008 (en lo
sucesivo, la “Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria”). Véanse, sobre esta Propuesta: Charlier, C. y Ngo, M-A., “Informer les consommateurs
au détriment de la libre circulation des marchandises. Un dilemme pour le
Parlement européen”, Économie rurale,
nº 323, 2011, 71-76; Lindnera, L.
F., “Regulating
food safety: the power of alignment and drive towards convergence”, Innovation - The European Journal of Social
Science Research, Vol. 21, nº 2, 2008, 133-143; y Swindells, J. A., “¿Etiquetado o información
alimentaria?: Más de lo mismo...”, Gaceta
del InDeAl, Vol. 10, n° 4, 2008, 22-31.
[4]
Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011,
sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican
los Reglamentos (CE) n° 1924/2006 y (CE) n° 1925/2006 del Parlamento Europeo y
del Consejo, y por el que se derogan la Directiva 87/250/CEE de la Comisión, la
Directiva 90/496/CEE del Consejo, la Directiva 1999/10/CE de la Comisión, la
Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas
2002/67/CE, y 2008/5/CE de la Comisión, y el Reglamento (CE) n° 608/2004 de la
Comisión (DO n° L 304 de 22 de noviembre de 2011, pág. 18). Véanse, sobre este
Reglamento: Bremmers, H., “An Integrated Analysis of Food
Information to Consumers: Problems, Pitfalls, Policies and Progress”, Proceedings in Food System Dynamics,
2012, 614–627 (artículo disponible en la siguiente página de Internet,
consultada el 27 de febrero de 2013: http://131.220.45.179/ojs/index.php/proceedings/article/view/262/243
); y Nihoul,
P.
y Van
Nieuwenhuyze, E., “L’étiquetage
des denrées alimentaires: une pondération réussie entre intérêts contradictoires?”, Journal
de droit européen, Vol. 20, nº 192, 2012, 237-243.
[5] Véase tan paradójica expresión en: Fernández
Marilgera, E.,
obra citada en la nota 1, pág. 18.
[6] Ibidem.
[7] Véase la nota 3.
[8] Por el contrario, brevitatis
causae, no nos ocuparemos en el presente Informe de la Directiva 79/112/CEE
del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las
legislaciones de los Estados Miembros en materia de etiquetado, presentación y
publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO n°
L 33 de 8 de febrero de 1979, pág. 1) ni de la la Directiva 2000/13/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de
marzo de 2000, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados
miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos
alimenticios (DO n° L 109 de 6 de mayo de
2000, pág. 29). Véase el texto de la versión consolidada de esta última
Directiva (aplicable en el caso que nos interesa) en la siguiente página de
Internet, consultada el 1 de octubre de 2013: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2000L0013:20110120:ES:PDF
[9] Véase la nota 3.
[10] Véase el apartado “Contexto general” del epígrafe nº 1 (“Contexto
de la propuesta”) de la Exposición de Motivos de la Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria.
[11] Citada en la nota 8.
[12] Directiva del Consejo, de 24 de septiembre de 1990, relativa
al etiquetado sobre propiedades nutritivas de los productos alimenticios (DO nº
L 276 de 6 de octubre de 1990, pág. 40).
[13] Véase el apartado “Motivación y objetivos de la propuesta”
del epígrafe nº 1 de la Exposición de Motivos de la Propuesta de Reglamento sobre la información alimentaria.
[14] La cursiva es nuestra.
[15] Idem.
[16] Véase el apartado “Resumen de la acción propuesta” del
epígrafe nº 3 (“Aspectos jurídicos de la propuesta”) de la Exposición de
Motivos de la Propuesta de Reglamento sobre
la información alimentaria.
[17] Ibidem, apartado
“Explicación detallada de la propuesta” del epígrafe nº 5 (“Información
adicional”).
[18] Ibidem.
[19] Véase también el apartado “Explicación detallada de la
propuesta” del epígrafe nº 5 de la
Exposición de Motivos de la Propuesta de
Reglamento sobre la información alimentaria.
[20]
Véase el tercer Considerando del Reglamento nº 1169/2011.
[21]
Ibidem, noveno Considerando.
[22]
La cursiva es nuestra.
[23]
Véase también el noveno Considerando del Reglamento
sobre la información alimentaria.
[24]
La cursiva es nuestra.
[25]
Véase el Considerando nº 29 del Reglamento nº 1169/2011, en el que se precisa
que «(T)ales criterios no deben aplicarse a las indicaciones relativas al
nombre o la dirección del operador de la empresa alimentaria».
[26]
Reglamento (CE) nº 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de
julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los
animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y
de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento
(CE) nº 820/97 del Consejo (DO nº L 204 de 11 d agosto de 2000, pág. 1).
[27]´Véase también el Considerando nº 31 del Reglamento sobre la información alimentaria.
[27]´Véase también el Considerando nº 31 del Reglamento sobre la información alimentaria.
[28]
Ibidem.
[29]
Ibidem.
[30] Véase, por ejemplo, la obra de Fernández Marilgera, E.
citada en la nota 1, pág. 18.
[31] Directiva 2001/110/CE del Consejo, de 20 de diciembre de
2001, relativa a la miel (DO nº L 10 de 12 de enero de 2002, pág. 47).
[32] Reglamento (CE) nº 1580/2007 de la Comisión, de 21 de
diciembre de 2007, por el que se establecen disposiciones de aplicación de los
Reglamentos (CE) nº 2200/96, (CE) nº 2201/96 y (CE) nº 1182/2007 del Consejo en
el sector de las frutas y hortalizas (DO nº L 350 de 31 de diciembre de 2007, pág.
1).
[33] Reglamento (CE) nº 104/2000 del Consejo, de 17 de
diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en
el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (DO nº L 17 de 21 de
enero de 2000, pág. 22).
[34] Véase la nota 26.
[35] Reglamento (CE) nº 1019/2002 de la Comisión, de 13 de
junio de 2002, sobre las normas de comercialización del aceite de oliva (DO nº L
155 de 14 de junio de 2002, pág. 27).
[36] DO nº L 302 de 19 de
octubre de 1992, pág. 1.
[37] DO nº L 253 de 11
de octubre de 1993, pág. 1.
[38] Lugar de procedencia
se define, en el artículo 2.2(g), como «cualquier lugar del que se indique que
procede un alimento, y que no sea el país
de origen determinado con arreglo a los artículos 23 a 26 del Reglamento
(CEE) nº 2913/92; la mención del nombre, la razón social o la dirección del
operador de la empresa alimentaria en la etiqueta no constituirá una indicación
del país de origen o el lugar de procedencia del alimento en el sentido del
presente Reglamento».
[39]
La cursiva es nuestra.
[40] Fernández Marilgera, E.
(en la obra citada en la nota 1, pág. 19)
critica, en nuestra opinión acertadamente, el hecho de «… que el legislador
comunitario ha dado una vez más muestra de escaso rigor y falta de una buena
técnica jurídica al camuflar una
disposición tan importante en un artículo relativo a las definiciones…» (la
cursiva es nuestra).
[41] DO nº L 93 de 31 de marzo de 2006, pág. 1.
[42] DO nº L 93 de 31 de
marzo de 2006, pág. 12.
[43] Es decir, la carne de animales de la especie porcina,
fresca, refrigerada o congelada, la de animales de las especies ovina o
caprina, fresca, refrigerada o congelada y la de aves de la partida 0105,
fresca, refrigerada o congelada.
[44] Véase: Fernández Marilgera, E.,
obra citada en la nota 1, pág. 20.
[45] Que se define de forma bastante confusa e imprecisa en el
artículo 2.2(q) como «un ingrediente o ingredientes de un alimento que
representen más del 50 % del mismo o que el consumidor asocia generalmente con
su denominación y respecto al cual se requiere normalmente una indicación
cuantitativa».
[46] Sic en: Swindells, J. A., obra
citada en la nota 3, pag.25.
[47] Citada en la nota 8.
[48]
La cursiva es nuestra.
[49]
Idem.
[50]
Idem.
[51] Véase la nota 2 (el texto en lengua italiana es el único auténtico).
[52] Véase la nota 3.
[53] Véase: Fernández Marilgera, E.,
obra citada en la nota 1, pág. 20.
[54] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de
enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales
de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO nº
L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1) y se regula en el artículo 18. Véanse,
sobre este Reglamento: González Vaqué, L., “El
Derecho alimentario en la Unión Europea: la interpretación del Reglamento n.
178/2002 relativo a los principios y requisitos generales de la legislación
alimentaria”, Revista de Direito Agrário,
Ambiental e da Alimentação, n° 1, 2005, 261-270; y Pardo
Leal, “El Reglamento general sobre los alimentos: ¿el último recurso
para recuperar la confianza de los consumidores?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 212, 2001, 100-112.
[55] El alcance de la armonización se define en el artículo 3.1
de dicha Directiva, en el que se establece la lista de todas las indicaciones
obligatorias que deben figurar en el etiquetado de los productos alimenticios,
en las condiciones fijadas en los artículos 4 a 17 y salvo las excepciones
previstas.
[56] Véase el quinto Considerando de la Decisión de Ejecución
2013/444/UE.
[57] Ibidem, sexto
Considerando.
[58] Ibidem.
[59] Véase el séptimo Considerando de la Decisión de Ejecución
2013/444/UE.
[60] Ibidem.
[61]
La cursiva es nuestra.
[62] Véase el octavo Considerando de la Decisión de Ejecución
2013/444/UE.
[63] Ibidem.
[64] Siempre de acuerdo con el dictamen del Comité Permanente
de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal (véase el Considerando nº 15 de la
Decisión de Ejecución 2013/444/UE).
[65] Véase el noveno Considerando de la Decisión de Ejecución
2013/444/UE.
[66] Véase la nota 64.
***** Si desea leer otros artículos del nº 33 de ReDeco, Revista electrónica del Derecho del consumo y la alimentación, vaya a: http://socdercon.blogspot.com.es/2013/07/redeco-n-33-2013.html
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