El «paquete de revisión» propuesto por la Comisión Europea: del escándalo de la carne de caballo a un nuevo endurecimiento de los controles alimentarios[1]
1. Introducción
El objetivo de asegurar un elevado nivel
de salud humana es un elemento primordial de la Unión Europea (UE): así lo
establece el Tratado, lo ha declarado de forma inequívoca el legislador
comunitario y confirmado reiteradamente el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE)[2]. En los últimos treinta años hemos visto como la
legislación comunitaria que, directa o indirectamente, regula los productos
alimenticios y alimentarios se ha ido incrementado hasta formar un sistema
complejo y heterogéneo de normativas no siempre fáciles de identificar e interpretar[3]…. Así se reconoce
en la “Introducción” de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo titulada “Animales y vegetales más sanos y una cadena agroalimentaria
más segura - Un marco jurídico modernizado para una UE más competitiva”[4] cuando se subraya que, a lo largo de los años, la UE ha
ido elaborando una legislación exhaustiva
con el fin de prevenir y gestionar los riesgos para la sanidad animal y la
fitosanidad, y para la seguridad de la cadena alimentaria a escala nacional y
de la UE: «(l)a legislación existente en dichos ámbitos políticos se plasma en
un conjunto de normas comunes sobre los controles oficiales que han de llevar a
cabo las autoridades competentes en los Estados miembros de la UE».
En este contexto, sobre la base de la
experiencia acumulada por lo que se refiere al Derecho de la UE en estos
ámbitos, la Comisión estima que resulta necesario simplificar y poner al día
los instrumentos disponibles así como aplicar un enfoque más integrador entre
los diferentes ámbitos. Y, en este sentido, a fin de «… fomentar la
productividad, el buen funcionamiento y la accesibilidad del mercado interior y
reforzar la competitividad de la UE a escala global»[5], ha presentado cuatro propuestas legislativas en los
cuatro ámbitos de la sanidad animal, la fitosanidad, los materiales de
reproducción vegetal y los controles oficiales (el «paquete de revisión»[6]).
En el presente artículo tras una breve
referencia al contenido y objetivos
del citado «paquete de revisión», nos ocuparemos en especial de la Propuesta de
Reglamento sobre controles oficiales[7]. Sin embargo, a la vista de la extensión y complejidad de
la normativa comunitaria que se propone[8] y que, paradójicamente se supone tiende a simplificar la
legislación vigente, nos centraremos especialmente en el análisis del objeto y
ámbito de aplicación del futuro Reglamento con una brever referencia a las
nuevas y no tan nuevas definiciones
que permiten delimitarlos. De todos modos, ofreceremos previamente un sucinto
resumen de los correspondientes objetivos y exponer cual es nuestra opinión
sobre la base jurídica elegida por la Comisión, así como examinar concisamente también
como se estructura el texto que se propone.
2. La necesidad de modernizar el marco jurídico de la
UE relativo a los animales, los vegetales y la cadena agroalimentaria
2.1. Sanidad animal
Teniendo en cuenta que el actual marco
legislativo aplicable a la sanidad animal está compuesto por alrededor de
cincuenta directivas y reglamentos básicos, algunos de los cuales fueron
adoptados a principios de la década de los sesenta del pasado siglo y que «(d)esde
entonces, se ha ido constituyendo un corpus de más de 400 actos en materia
veterinaria —elaborados en su mayoría entre 1988 y 1995 para una Comunidad de
tan sólo doce Estados miembros»[9], la Comisión ha incluido en el «paquete de revisión» una
“Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la
Sanidad Animal”[10].
Dejamos para otra ocasión el análisis de
dicha Propuesta cuyo principal objetivo es establecer un marco regulador único, simplificado, transparente y
claro, que:
♦ fije de manera sistemática los
objetivos, el ámbito de aplicación y los principios de la intervención
reguladora;
♦ esté basado en la buena gobernanza y
sea conforme con las normas internacionales;
♦ se centre en medidas preventivas a
largo plazo; y
♦ se elabore en colaboración con todas
las partes interesadas.
2.2. Protección de las plantas y materiales de
reproducción vegetal
También en este ámbito la Comisión
promoverá una reforma substancial de las normativa comunitarias en vigor, por
lo que ha introducido en el citado «paquete de revisión» las siguientes Propuestas:
● la de un Reglamento del Parlamento
Europeo y del Consejo relativo a la producción y comercialización de los
materiales de reproducción vegetal[11] (Reglamento sobre materiales de reproducción vegetal); y
● la referente a un Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las medidas de protección contra
las plagas de los vegetales[12].
Brevitatis
causae, tampoco nos ocuparemos en el presente
artículo de las citadas Propuestas.
2.3. Los controles oficiales
Los controles oficiales se rigen por el
Reglamento (CE) nº 882/2004[13]. Gracias a las auditorías efectuadas in situ por expertos de la Comisión Europea, pero también a la
información proporcionada por los Estados miembros y las partes interesadas
acerca de su ejecución en la práctica día a día, se han recogido pruebas al
respecto: «… pruebas[14] [que] confirman que los principales cambios introducidos
por el Reglamento de 2004 sobre la manera en que las autoridades competentes
organizan y llevan a cabo los controles oficiales a lo largo de la cadena
alimentaria [han] sentado las bases de un enfoque más integrado y horizontal,
y, por ende, más eficaz, sobre su ejecución»[15].
No obstante, se han detectado una serie
de deficiencias que exigen mejoras adicionales, en particular:
● la simplificación del marco jurídico
general, que adolece en la actualidad de una fragmentación, solapamientos y
omisiones, cuyo resultado a escala nacional se materializa tanto en diferencias
en la interpretación como en la aplicación;
● un uso más coherente del principio de
los «controles basados en el riesgo»;
● un uso más sistemático y coherente de
las herramientas de cooperación administrativa y de los sistemas informatizados
de información; y
● la derogación de los requisitos
administrativos innecesarios.
A fin de subsanar estas carencias la
Comisión ha elaborado una Propuesta de Reglamento sobre controles oficiales[16], de la que nos ocuparemos en el tercer epígrafe del
presente estudio.
2.4. Gestión del gasto
En el apartado 4.5 de la Comunicación general[17], tras declarar que el principal objetivo de
la propuesta acerca de la gestión del gasto es acompañar los cambios propuestos
en los ámbitos políticos pertinentes e intentar armonizarlos con el Marco
Financiero Plurianual de la UE, la Comisión subraya que dicha finalidad debe
permitir el uso de las reservas del sector agrícola en determinadas
circunstancias, por ejemplo en respuesta a las crisis.
3. La Propuesta de Reglamento sobre los controles
oficiales[18]
3.1. Antecedentes
En el apartado 1.1 de la Propuesta de
Reglamento sobre controles oficiales, la Comisión insiste en que, a fin de que
los ciudadanos de la UE disfruten de un elevado nivel de salud humana, animal y
vegetal, por un lado, y de garantizar el funcionamiento del mercado interior,
por otro, la legislación de la Unión dispone ya de un conjunto de normativas
armonizadoras para prevenir, eliminar o reducir el nivel de riesgo para la
salud de las personas, los animales y los vegetales que pueda surgir en la
«cadena agroalimentaria». En este contexto, subrayaremos que la expresión
«cadena agroalimentaria» se utiliza en un sentido muy amplio y que abarca todos
los procesos, productos y actividades relacionados con los alimentos, su
producción y su manipulación, y las normativas que (directa o indirectamente, por
ejemplo, mediante los requisitos de seguridad de los piensos) garantizan que
son seguros y aptos para el consumo humano[19]: «(d)icho conjunto abarca también normas contempladas en
la legislación veterinaria y fitosanitaria, que tratan de los riesgos para la
sanidad animal y la fitosanidad en general, así como normas sobre la identidad,
la salud y la calidad de los materiales de reproducción vegetal»[20]. En principio, este acervo regula especialmente los
riesgos sanitarios en sentido estricto[21] (riesgos para la integridad de las personas, los animales
y los vegetales, derivados de las plagas, las enfermedades, los microbios y los
contaminantes químicos y otros peligros).
Con el objetivo de que los Estados
miembros aplicaran de manera armonizada este amplio conjunto de normativas en
toda la UE, se estableció mediante el ya citado Reglamento nº 882/2004[22] un marco
legislativo para la organización de los controles oficiales[23].
No obstante, una vez más, como ha reconocido
la propia Comisión[24], se detectaron diversas deficiencias en su redacción y en su aplicación. Así, por ejemplo, en
el informe adoptado por la Comisión en diciembre de 2010 sobre la eficacia y la
coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de
alimentos, piensos, animales y vegetales[25], al tiempo que se concluía que el amplio acervo
legislativo actualmente vigente permite a la UE afrontar riesgos emergentes o
situaciones de emergencia sin causar distorsiones del comercio, también se puso
de manifiesto que el sistema de control de las importaciones de la Unión podría
hacerse más coherente, mediante la revisión y la consolidación de las normativas
sectoriales existentes con respecto a los controles oficiales.
Por todas estas razones, la Comisión,
tras las oportunas consultas con las partes interesadas y el análisis de las
evaluaciones de impacto (cuyos detalles omitiremos puesto que pueden
consultarse en el epígrafe nº 2 de la “Exposición de motivos” de la Propuesta
de Reglamento sobre los controles oficiales), decidió elaborar el proyecto de
Reglamento que nos interesa.
3.2. Objetivos
Los objetivos generales de la revisión coinciden con los
del Tratado para proteger el mercado único, al tiempo que se garantiza un alto
nivel de protección de la salud. También reflejan lo que prioritariamente la
Comisión trata llevar a la práctica: hacer posible la aplicación adecuada de la
normativa de la UE, que constituye igualmente el objetivo original del citado Reglamento
nº 882/2004.
Más específicamente, la Propuesta de
Reglamento sobre los controles oficiales tiene por objeto:
● modernizar y reforzar las herramientas
de control y, en particular, los controles oficiales, tal como están
establecidos en el Reglamento vigente;
● simplificar el marco legislativo;
● «hacer que sea más fácil de usar y más
eficaz (por ejemplo, en lo que respecta a la cooperación administrativa)»[26];
● «adaptar […] el marco de los controles
oficiales, en particular la terminología utilizada, al código aduanero
modernizado»[27]; y
● en definitiva, establecer un conjunto
único de reglas aplicables a los controles oficiales en todos los sectores
inluidos en su ámbito de aplicación.
Por lo que se refiere a la financiación
de los controles oficiales, la citada Propuesta tiene por objeto garantizar la
disponibilidad de recursos estables y adecuados, garantizar la equidad y la
justicia en la financiación de los controles oficiales, y mejorar la
transparencia.
Según la Comisión, la Propuesta de
Reglamento sobre los controles oficiales se enmarca dentro de los objetivos de
la Comunicación sobre normativa inteligente en la UE[28]. Además, la Propuesta en cuestión es coherente con las
revisiones en materia de sanidad animal, de la legislación sobre medidas contra
las plagas de las plantas y de la relativa a los materiales de reproducción
vegetal (MRV), objeto de las correspondientes Propuestas que, como hemos dicho,
la Comisión ha adoptado al mismo tiempo.
3.3. Base jurídica
El Reglamento nº 882/2004 «se basaba en
el artículo 37, el artículo 95 y el artículo 152, apartado 4, letra b), del
Tratado CE, que actualmente son el artículo 43, el artículo 114 y el artículo
168, apartado 4, letra b), respectivamente, del TFUE»[29].
Si el nuevo Reglamento se adopta según
lo propuesto por la Comisión, se fundamentará en los artículos 43.2, 114 y
168.4 (b) TFUE.
En el epígrafe nº 3 de la “Exposición de
motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales se
justifica dicha elección declarando lo siguiente:
«El Tratado de Lisboa califica la política
agrícola común (PAC), que se basa en el artículo 43 del TFUE, como una
competencia compartida entre la UE y sus Estados miembros. No obstante, la
mayor parte de la actividad agrícola, así como las actividades auxiliares
previas o posteriores vinculadas a la misma, han estado reguladas a escala de
la UE. Ello significa que la legislación es fundamentalmente competencia de las
instituciones de la Unión Europea. El artículo 114 establece la base jurídica
para la creación y el funcionamiento del mercado interior de alimentos,
garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de los consumidores
y de aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias o
administrativas a este respecto. El artículo 168, apartado 4, letra b),
establece que para hacer frente a los problemas comunes de seguridad, la UE
debe adoptar medidas en los ámbitos
veterinario y fitosanitario que tengan como objetivo directo la protección de
la salud pública»[30].
Suponemos que el hecho de que se hayan
elegido dichos artículos como base jurídica del Reglamento que se propone
complacerá a los autores que propugnan la existencia de un Derecho
agroalimentario distinto o, por lo menos, más integrador y completo que el Derecho alimentario[31]. Optar por una u otra noción ha sido, y es. el objeto de
una de esas estériles polémicas que tanto nos gustan a los juristas… Por ello
no vamos a caer ni en la tentación de subrayar que nuestra opción es claramente
favorable al mantenimiento del inequívoco
concepto de Derecho alimentario[32], ni criticaremos la elección de la Comisión; nos basta
comprobar que el ámbito de aplicación del futuro Reglamento cubre prácticamente
todas las actividades desarrolladas a lo largo de la cadena alimentaria,
incluyendo las “industriales”.
3.4. Estructura
El texto propuesto por la Comisión, que
nos sorprende por su extensión[33], se estructura según el siguiente esquema:
- TÍTULO I: OBJETO, ÁMBITO DE APLICACIÓN Y DEFINICIONES
(del que nos ocuparemos en el siguiente apartado del presente estudio).
- TÍTULO II: CONTROLES OFICIALES Y DEMÁS
ACTIVIDADES OFICIALES EN LOS ESTADOS MIEMBROS (autoridades competentes; muestreo,
análisis, prueba y diagnóstico; controles oficiales de los animales y
mercancías que se introduzcan en la Unión, financiación de los controles
oficiales; y certificación oficial).
- TÍTULO III: LABORATORIOS Y CENTROS DE REFERENCIA
«Como consecuencia de la extensión del
ámbito de aplicación del [futuro] Reglamento a los nuevos sectores (medidas
contra las plagas de los vegetales; reglas que rigen la producción, con vistas
a la comercialización, de materiales de reproducción vegetal; subproductos
animales), será posible que la Comisión cree laboratorios de referencia de la
Unión Europea (LRUE) en dichos sectores. Las obligaciones de los Estados
miembros de designar laboratorios nacionales de referencia (LNR) por cada LRUE
designado por la Comisión seguirán en consecuencia.
También será posible que la Comisión
designe centros de referencia de la Unión Europea para la producción y la
comercialización de los materiales de reproducción vegetal y para el bienestar
de los animales. En particular, estos centros proporcionarán los conocimientos
técnicos, dirigirán cursos de formación y contribuirán a la difusión de los
resultados de la investigación y las innovaciones técnicas.»[34].
- TÍTULO IV: ASISTENCIA Y COOPERACIÓN
ADMINISTRATIVAS
«Las disposiciones sobre asistencia y
cooperación administrativas del Reglamento se reforzarán y se clarificarán a
fin de aumentar su utilidad y eficacia como instrumento para luchar contra los
incumplimientos transfronterizos»[35].
- TÍTULO V: PLANIFICACIÓN E INFORMES
«El plan nacional de control plurianual
(PNCPA) seguirá siendo un documento producido por los Estados miembros y
propiedad[36] de los mismos, que lo utilizarán para prestar asistencia
a las autoridades competentes a la hora de garantizar la realización de los
controles oficiales de conformidad con el Derecho de la Unión»[37].
- TÍTULO VI: ACTIVIDADES DE LA UNIÓN
Las disposiciones de este título
continuarán aplicándose a una serie de actividades a nivel de la Unión:
controles por parte de la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV) de la
Comisión; los procedimientos (clarificados
y racionalizados[38]) relativos al establecimiento de los requisitos para la
introducción de determinadas categorías de mercancías de terceros países en la
Unión; la organización, por parte de la Comisión, de formación para el personal
de las autoridades competentes de los Estados miembros y de terceros países; etcétera.
- TÍTULO VII: MEDIDAS DE EJECUCIÓN
«Las disposiciones por las que se rigen
las medidas nacionales de ejecución se aplicarán a todos los sectores del
ámbito de aplicación del [nuevo] Reglamento.
Se incluirá una nueva disposición
específica relativa a las medidas que deben adoptarse en caso de sospecha de
incumplimiento, exigiendo a la autoridad competente que lleve a cabo
investigaciones con el fin de confirmar o descartar la sospecha o la duda.
Además, se completará la lista de
posibles medidas en caso de que se corrobore el incumplimiento: se añadirán a
la lista la restricción o la prohibición de la circulación de animales, la
imposición de períodos de cuarentena, el sacrificio o la matanza de animales,
el aplazamiento del sacrificio de animales, el aislamiento o el cierre de
establecimientos y el cierre de sitios web, por ejemplo.
Una nueva disposición en el antiguo
artículo 55 (sobre las sanciones por incumplimiento) exigirá que los Estados
miembros se aseguren de que las sanciones pecuniarias aplicables a las
infracciones intencionadas compensan[39] la ventaja económica que pretende obtener el autor de la
infracción. Los Estados miembros también deberán garantizar la aplicación de
las sanciones penales o administrativas adecuadas a los operadores que no
cooperen durante un control oficial.»[40].
3.5. Objeto y ámbito de aplicación
En el epígrafe nº 5 de la
“Exposición de motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre los controles
oficiales, la Comisión anuncia su intención de ampliar/modificar el ámbito de
aplicación del futuro Reglamento (en relación con el Reglamento nº 882/2004[41], actualmente en vigor) para:
♦ incluir los controles llevados a cabo para verificar el cumplimiento de
la legislación relativa a las medidas de lucha contra las plagas de los
vegetales, las normativas por las que se rige la producción, con vistas a su comercialización,
de materiales de reproducción vegetal y las reglas relacionadas con los
subproductos animales; y
♦ aclarar que determinados artículos del Reglamento en cuestión también se
aplican a las actividades oficiales distintas de los controles oficiales (se
trata de actividades de interés público confiadas a las autoridades competentes
de los Estados miembros con el fin de eliminar, evitar el avance o reducir los
riesgos que puedan surgir para la salud de los seres humanos, los animales o
los vegetales, o para el bienestar de los animales[42]).
La lectura del artículo 1
del texto propuesto para la Comisión nos permite conocer la amplitud de su
objeto y ámbito de aplicación:
«1. El presente Reglamento establece normas sobre:
a) la
realización de los controles oficiales y las demás actividades oficiales por
parte de las autoridades competentes de los Estados miembros;
b) la
financiación de los controles oficiales;
c) la
asistencia y la cooperación administrativas entre los Estados miembros con
vistas a aplicar correctamente las normas a que se refiere el apartado 2;
d) la
realización de los controles de la Comisión en los Estados miembros y en
terceros países;
e) la
adopción de las condiciones que deben cumplir los animales y las mercancías que
se introduzcan en la Unión procedentes de un tercer país;
f) el
establecimiento de un sistema informatizado de información para gestionar la
información y los datos relativos a los controles oficiales.
2. El presente Reglamento se aplicará a los controles
oficiales realizados con el fin de verificar el cumplimiento de las normas que
se especifican a continuación, independientemente de que hayan sido
establecidas a nivel de la Unión o bien por los Estados miembros para aplicar
la legislación de la Unión en esos ámbitos:
a) las
normas aplicables a los alimentos y a la seguridad alimentaria, en cualquier
fase de la producción, la transformación y la distribución de alimentos,
incluidas las normas destinadas a garantizar prácticas equitativas en el
comercio y a proteger los intereses y la información de los consumidores, y la
fabricación y el uso de materiales y objetos destinados a entrar en contacto
con los alimentos;
b) las
normas por las que se rige la liberación intencional en el medio ambiente y la
utilización confinada de OMG;
c) las
normas aplicables a los piensos y a la seguridad de los piensos en todas las
fases de la producción, la transformación y la distribución y el uso de los
mismos, incluidas las normas destinadas a garantizar prácticas equitativas en
el comercio y a proteger los intereses y la información de los consumidores;
d) las
normas por las que se establecen requisitos en materia de sanidad animal;
e) las
normas destinadas a prevenir y a reducir al mínimo los riesgos para la salud
humana y la salud animal que entrañan los subproductos animales y los productos
derivados;
f) las
normas por las que se establecen requisitos sobre el bienestar de los animales;
g) las
normas relativas a las medidas de protección contra las plagas de los
vegetales;
h) las
normas relativas a la producción, con vistas a su comercialización, y a la
comercialización de los materiales de reproducción vegetal;
i) las
normas por las que se establecen los requisitos relativos a la comercialización
y el uso de productos fitosanitarios y al uso sostenible de los plaguicidas;
j) las
normas por las que se rigen la producción y el etiquetado de los productos
ecológicos;
k) las
normas relativas al uso y el etiquetado de las denominaciones de origen
protegidas, de las indicaciones geográficas protegidas y de las especialidades
tradicionales garantizadas.
3. El presente Reglamento se aplicará asimismo a los
controles oficiales realizados para verificar el cumplimiento de los requisitos
establecidos en las normas a que se refiere el apartado 2 aplicables a los
animales y las mercancías:
a) que
se introduzcan en la Unión procedentes de terceros países; b) que se vayan a
exportar a terceros países.
4. El presente Reglamento no se aplicará a los controles
oficiales destinados a verificar el cumplimiento de:
a) las
normas establecidas en el Reglamento (CE) nº 1234/2007;
b) las
normas establecidas en la Directiva 2010/63/UE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 22 de septiembre de 2010, relativa a la protección de los animales
utilizados para fines científicos[43].
5. Los artículos 3, 4, 5 y 7, el artículo 11, apartados 2
y 3, los artículos 14, 30 a 33, 36 a 41, 76, los títulos III y IV, así como los
artículos 129 y 136 del presente Reglamento, también se aplicarán a las demás
actividades oficiales efectuadas por las autoridades competentes de conformidad
con lo dispuesto en el presente Reglamento o de acuerdo con las normas a que se
refiere el apartado 2 del presente artículo.»
Seguramente,
no resultaría de gran utilidad comparar la disposición en cuestión con el
artículo 1 del Reglamento nº 882/2004, que se limitaba
prácticamente a referirse a los controles oficiales destinados a eliminar o
reducir a los riesgos para las personas y animales, así como a garantizar las
prácticas equitativas en el comercio de piensos y alimentos y poco más…
Tampoco
sucumbiremos a la tentación de analizar uno por uno los apartados/puntos de la
disposición que se nos propone. Bastará insistir en la amplitud del ámbito de
aplicación del futuro Reglamento en relación con la legislación comunitaria «…
en materia de salud animal…» (a la que se refiere el quinto Considerando de la
normativa propuesta), «… sobre bienestar de los animales…» (ibidem, sexto Considerando), «…en
materia de fitosanidad [que] regula la introducción, el establecimiento y la propagación
de plagas inexistentes en la Unión, o cuya presencia allí no está muy extendida»
(ibidem, séptimo Considerando), «… sobre
los materiales de reproducción vegetal…» (ibidem,
octavo Considerando), «… sobre producción ecológica y etiquetado de productos
ecológicos… » (ibidem, noveno
Considerando), «… sobre los regímenes de calidad agraria de los productos
agrícolas y alimenticios… » (ibidem,
décimo Considerando), a la «… relativa a la cadena agroalimentaria [que] se
basa en el principio de que los operadores son responsables, en todas las fases
de la producción, de la transformación y de la distribución en las empresas
bajo su control… » (ibidem,
Considerando nº 11), etcétera.
En
definitiva, como se confirma en el Considerando nº 17, «el [nuevo] Reglamento
debe aspirar a establecer un marco armonizado de la Unión para la organización
de los controles oficiales y de las actividades oficiales distintas de los
controles oficiales a lo largo de toda la cadena agroalimentaria, teniendo en
cuenta las normas sobre los controles oficiales establecidas en el Reglamento
(CE) nº 882/2004 y en la legislación sectorial pertinente, así como la
experiencia adquirida gracias a su aplicación».
Por
lo que se refiere a las definiciones incluidas en el texto propuesto, vale la
pena mencionar que, en el epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos” de la
Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales, se nos advierte de que
éstas «…se modificarán a fin de dar cuenta del ámbito de aplicación más amplio
del Reglamento en lo relativo a los sectores y las actividades abarcados por
ella». Y, como se reafirma en el Considerando nº 19 del texto propuesto por la
Comisión, «algunas definiciones actualmente establecidas en el Reglamento (CE)
nº 882/2004 deben adaptarse para tener en cuenta el ámbito de aplicación más
amplio del presente Reglamento, para ajustarse a las establecidas en otros
actos de la Unión y para aclarar o, en su caso, sustituir una terminología
polisémica en distintos sectores».
En efecto, las numerosas
definiciones que se encuentran en el artículo 2 del texto propuesto son, en
parte, una confirmación, a menudo adaptada al nuevo ámbito de aplicación de la
futura normativa comunitaria, de las previstas en el vigente Reglamento (control
oficial[44], legislación sobre piensos[45], autoridades competentes[46], incumplimiento[47], etcétera) y también se recurre a las que
figuran en el del Reglamento nº 178/2002[48] (legislación alimentaria[49], alimento[50], pienso[51], determinación del riesgo[52], etcétera).
Además,
se introducen muchas nuevas
definiciones, algunas de las cuales incluyen una referencia cruzada a determinadas
normativas sectoriales (demás actividades
oficiales[53], animales[54], mercancías[55], subproductos animales[56], etcétera).
4. Conclusiones
Aunque, a primera vista, parezca que el Reglamento sobre los controles
será tan complejo como extenso, cabe matizar que dicha complejidad es relativa si se compara con el laberinto de
normativas comunitarias que sustituye, deroga, modifica o complementa.
Entendemos que el futuro Reglamento implicará un cambio
notable en relación con la situación actual: la nueva normativa se refiere a la
cadena alimentaria en su conjunto… rectificando, en cierto sentido, el enfoque
del tantas veces citado Reglamento nº 178/2002[57]
que, a pesar de basarse supuestamente omnicomprensivo slogan[58]
“de la granja a la mesa”[59],
consagra una inusitada y criticable definición asimétrica de “legislación
alimentaria” y sólo se plantea «… un enfoque […] bastante[60]
exhaustivo e integrado de la seguridad alimentaria…»[61].
Evidentemente, la citada definición («Las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas aplicables en la Comunidad Europea o
a nivel nacional a los alimentos en general, y a la seguridad de los alimentos
en particular. Se aplica a cualquiera de las etapas de la producción, la
transformación y la distribución de alimentos así como de piensos producidos
para alimentar a los animales destinados a la producción de alimentos o
suministrados a dichos animales»[62])
resulta parcial pues se refiere sólo a los alimentos y a los piensos,
contradiciendo lo que se declara en el ambiguo e impreciso Considerando nº 12
del Reglamento nº 178/2002:
«Para asegurar la inocuidad de los alimentos es necesario
tomar en consideración todos[63]
los aspectos de la cadena de producción alimentaria y entenderla como un continuo[64]
desde la producción primaria pasando por la producción de piensos para
animales, hasta la venta o el suministro de alimentos al consumidor, pues cada
elemento tiene el potencial de influir en la seguridad alimentaria».
Aunque en el texto que se propone se confirma la citada
definición de legislación alimentaria[65]
(con un cierto solapamiento con la de
legislación sobre piensos[66]),
no cabe duda de que el texto que la Comisión propone se basa en una noción de
Legislación o Derecho alimentario realmente amplio e integrador.
[1] Esta nota se basa en la lección sobre el tema “La
legislazione alimentare nella UE: E, dopo lo scandalo della carne di cavallo
... Che cosa?”, impartida por González Vaqué, L. en el marco de un curso
de doctorado organizado por la Universidad de Ferrara en octubre de 2013 y en
el artículo de Vidreras Pérez, C. titulado “UE: legislar mal, peor
y… con una pésima técnica jurídica” publicado en la Gaceta del InDeAl, Vol. 15, n° 2, 2013, 3-12.
[2] La doctrina también se ha ocupado a menudo de este
tema… Por lo que se refiere a la protección de la salud humana en el ámbito
alimentario, véanse, por ejemplo: Ansell, C. y Vogel,
D.,
“What's The Beef? The Contested Governance of European Food Safety”. The MIT Press, 2006,
400 págs.; Caswell, J. y Henson, S.,
“Food safety regulation: an overview of contemporary issues”, Food Policy, Vol. 24, nº 6, 1999,
589–603; Millstone,
E.
y Van
Zwanenberg, P., “The Evolution of Food Safety
Policy–making Institutions in the UK, EU and Codex Alimentarius”, Social
Policy & Administration, Vol. 36, nº 6, 2002, 593–609; van
der Meulen, B. y van der Velde, M.,
“Food Safety Law in the European Union”, Wageningen Academic publishers, 2008,
632 págs.; Veggeland, F. y Ugland, T..
“Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union”, Journal of Common Market Studies, Vol.
44, nº 3, 2006, 607–624; y Vos, E. y Wendler,
F.,
“Food Safety Regulation in Europe: A Comparative Institutional Analysis”,
Intersentia Publishing, 2006, 464 págs.
[3] Esta es, por ejemplo, la opinión de Vidreras
Pérez, C. (véase la obra de dicha autora citada
en la nota 1, 4-5).
[4] Documento COM(2013) 264 final de 6 de mayo de 2013, en
lo sucesivo la “Comunicación general”.
[5] Véase la “Introducción” de la Comunicación general citada en la nota anterior.
[6] El paquete de revisión también incluye una quinta
propuesta, por la que se establece un programa plurianual de financiación a
cargo de la UE de acciones tendentes a garantizar un alto nivel de salud
humana, animal y vegetal a lo largo de la cadena agroalimentaria y en ámbitos
conexos, al tiempo que permitirá a las empresas operar en un entorno propicio a
la competitividad y a la creación de empleo (véase también la “Introducción” de
la Comunicación general).
[7] Cuyo título completo es: «Propuesta de Reglamento del
Parlamento Europeo y del Consejo relativo a los controles oficiales y las demás
actividades oficiales realizados con el fin de garantizar la aplicación de la
legislación sobre los alimentos y los piensos, y de las normas sobre salud y
bienestar de los animales, fitosanidad, materiales de reproducción vegetal y
productos fitosanitarios, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) nºs
999/2001, 1829/2003, 1831/2003, 1/2005, 396/2005, 834/2007, 1069/2009,
1099/2009, 1107/2009, los Reglamentos (UE) nos 1151/2012 y […]/2013 [Oficina de
Publicaciones, insértese el número del Reglamento por el que se establecen
disposiciones para la gestión de los gastos relativos a la cadena alimentaria,
la salud animal y el bienestar de los animales, y relativos a la fitosanidad y
a los materiales de reproducción vegetal], y las Directivas 98/58/CE,
1999/74/CE, 2007/43/CE, 2008/119/CE, 2008/120/CE y 2009/128/CE» [documento
COM(2013) 265 final de 6 de mayo de 2013].
[8] Con más de 160 artículos y 84 Considerandos…
[9] Véase el apartado 2.1 de la Comunicación general citada en la nota 4.
[10] Documento
COM(2013) 260 final, de 6 de mayo de 2013.
[11] Documento COM(2013)
262 final, de 6 de mayo de 2013.
[12] Documento COM(2013)
267 final, de 6 de mayo de 2013.
[13] Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29
de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la
verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y
alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO nº
L 165 de 30 de abril de 2004, pág. 1). Véase sobre esta normativa comunitaria: Aubry-Caillaud,
F.,
“Sécurité alimentaire en Europe: la mise en place du nouveau cadre juridique”, Journal des tribunaux - Droit européen,
Vol. 12, nº 114, 2004, 289-295.
[14] La cursiva es nuestra.
[15] Véase el apartado 2.4 de la Comunicación general citada en la nota 4.
[16] Véase la nota 7.
[17] Citada en la nota 4.
[18] Véase la nota 7.
[19] Resulta evidente que la Comisión se refiere en
especial al Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los
requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad
Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la
seguridad alimentaria (DO nº L 31 de 1 de febrero de 2002, pág. 1). En efecto,
en dicha normativa comunitaria se aplica «… a todas las etapas de la producción,
la transformación y la distribución de alimentos y de piensos…» (artículo 3.1);
además, en el citado Reglamento se alude a menudo a la cadena alimentaria: en el Considerando nº 39 se menciona «…la
cadena alimentaria y de piensos en su totalidad… », etcétera. A mayor
abundamiento en el cuarto Considerando del nuevo
Reglamento que propone la Comisión se insiste en que «(l)as normas básicas de
la Unión relacionadas con la legislación sobre alimentos y piensos están
establecidas en el Reglamento (CE) nº 178/2002… » y se recuerda que «(a) estas
normas se suma una legislación sobre alimentos y piensos más específica, que
abarca ámbitos diversos como: la nutrición animal, incluidos los piensos con
medicamentos, la higiene de los alimentos y los piensos, las zoonosis, los
subproductos animales, los residuos de medicamentos veterinarios, los
contaminantes, el control y la erradicación de enfermedades animales que
afectan a la salud humana, el etiquetado de alimentos y piensos, los productos
fitosanitarios, los aditivos de alimentos y piensos, las vitaminas, las sales
minerales, los oligoelementos y otros aditivos, los materiales en contacto con
los alimentos, los requisitos de calidad y composición, el agua potable, la
ionización, los alimentos nuevos y los organismos modificados genéticamente
(OMG)». Véanse, sobre el Reglamento nº 178/2002: Fourgoux Jeannin, M. V.,
“La construcción europea de la autonomía del Derecho alimentario” en Bourges,
L.,
“Sociología y Derecho alimentarios”, Aranzadi, 2013, pág. 76; González
Vaqué, L., “Objetivo: la seguridad
alimentaria en la Unión Europea (el Reglamento (CE) n. 178/2002)”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 223, 2003,
59-71; y Hagenmeyer,
M.,
“Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002”, Zeitschrift für das gesamte
Lebensmittelrecht, Vol. 29, nº 4, 2002, 443-459.
[20] Véase también el apartado 1.1 de la “Exposición de
motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales citada en
la nota 7.
[21] Son muy diversas las opiniones sobre la efectividad de
dicho acervo: mientras algunos
autores consideran que la “crisis de la carne de caballo” constituye una prueba
evidente de la ineficacia de la trazabilidad “de la granja a la mesa”, elemento
fundamental del Reglamento nº 178/2002, citado en la nota 19 (véase en este
sentido: Vidreras
Pérez, C., “Del hipódromo a la
hamburguesa”, BoViAlCo, n° 1, 2013,
27-28), otros estiman que las leyes son suficientes –o, incluso, sobran- y lo
que ha ocurrido es que los servicios de la Comisión no han sabido (o no han
querido) hacer que los Estados miembros aplicaran correctamente las normativas
comunitarias cuyo objetivo es garantizar un elevado nivel de seguridad
alimentaria, salud animal, bienestar animal y fitosanidad en el interior de la
UE (véase, por ejemplo: Swindells, J. A., “Los dirigentes
de la DG SANCO ¿se olvidaron de cómo se conjuga el verbo dimitir”, Gaceta del InDeAl,
Vol. 15, n° 1, 2013, pág. 28).
[22] Véase la nota 13.
[23] Sic en el
apartado 1.1 de la “Exposición de motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre
los controles oficiales.
[24] En el apartado 1.1 de la “Exposición de motivos” de la
Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[25] Documento COM(2010) 785 final, de 21 de diciembre de
2010, disponible en la siguiente página de Internet, consultada el 18 de mayo
de 2013:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0785:FIN:ES:PDF
[26] Véase el apartado 1.2 de la “Exposición de motivos” de
la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[27] Ibidem,
apartado 1.4.
[28] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al
Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
“Normativa inteligente en la Unión Europea” [documento COM(2010) 543 final, de 8
de octubre de 2010, disponible en la siguiente página de Internet, consultada
el 18 de mayo de 2013: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0543:FIN:ES:PDF
].
[29] Véase el apartado 3.1 de la “Exposición de motivos” de
la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[30] Ibidem.
[31] Como, por ejemplo, defiende nuestro colega y amigo Albisinni,
F.
en su excelente capítulo, titulado “El Derecho alimentario como acicate de
innovación del Derecho europeo”, incluido en la obra de Bourges, L.
citada en la nota 19, 123-126. Véase también: Collart Dutilleul, F.,
“Éléments pour une introduction au droit agroalimentaire” en “Mélanges en
l’honneur d’Yves Serra”, Dalloz, 2006, 91-99 (texto disponible en la siguiente
página de Internet, consultada el 23 de mayo de 2013:
http://www.droit-aliments-terre.eu/documents/sources_lascaux/articles/pre_2009/2006_FCD_elements_introduction_droit_agroalimentaire.pdf
).
[32] Que incluye tanto los aspectos agropecuarios como los
industriales relativos a todas las etapas de la producción/consumo de
alimentos. No compartimos, por el contrario, el impertinente argumento de Mayoral
Jerravidas, A. relativo a que los especialistas
en Derecho agrario, a finales del siglo XX, al ver que se vaciaba de contenido
dicha disciplina se las ingeniaron para descubrir
un nuevo concepto, el de Derecho agroalimentario (véase de dicho autor: "¿Derecho
alimentario... o agroalimentario?", Gaceta
del InDeAl, Vol. 10, n° 1, 2008, 11-13)... a pesar de coincidir con los razonamientos
en los que se basaba nuestro artículo “Derecho agrario, Derecho
alimentario...¿Derecho agroalimentario?”, publicado (¡en 1987!) en la Revista de Derecho agrario y alimentario,
nº 2, 3-11. Ciertamente –como atinadamente subraya Mayoral Jerravidas, A.
(ibidem)-, el origen agrarista de ese (¿innovador?) Derecho
agroalimentario resulta evidente si se consultan obras como: Lorvellec,
L.,
“Ecrits de droit rural et agroalimentaire”, Dalloz, 2002, 584 págs; o Costato,
L., “Du droit rural au droit
agroalimentaire et au droit alimentaire”, ponencia presentada en la sesión de
10 de diciembre de 2008 en la Académie
d’Agriculture de France. Como pone en evidencia Mayoral Jerravidas, A.,
resulta difícilmente imaginable que un control en una fábrica de alimentos industriales tenga algo que ver con la
ruralidad… (ibidem).
[33] Véase la nota 8.
[34] Véase el epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos”
de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[35] Ibidem.
[36] Sic en el
epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre
los controles oficiales [de todos modos, cabe subrayar que en la versión
inglesa se indica igualmente que «(t)he Multi-annual national control plan
(MANCP) will remain a document produced and owned
by the MS... » (la cursiva es nuestra); y que en la francesa se manifiesta que «(l)e plan
de contrôle national pluriannuel (PCNP) restera un document produit par l’EM,
qui lui appartient… » (la cursiva también es nuestra)].
[37] Véase el epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos”
de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[38] Sic en el
epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos” de la Propuesta de Reglamento sobre
los controles oficiales.
[39] En nuestra opinión el empleo del verbo compensar en la versión castellana puede
dar lugar a ciertos equívocos… en la inglesa [«… that financial penalties
applicable to intentional infringements offset
the economic advantage sought by the perpetrator of the violation» (la cursiva
es nuestra)] y la francesa [«… que les sanctions financières applicables en cas
de violation intentionnelle annulent
l’avantage économique recherché par l’auteur de la violation» (la cursiva
también es nuestra)] se utilizan verbos que nos parecen menos ambiguos.
[40] Véase el epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos”
de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales.
[41] Véase la nota 13.
[42] Véase el epígrafe nº 5 de la “Exposición de motivos”
de la Propuesta de Reglamento sobre los controles oficiales, en el que se
precisa que «(e)stas actividades, que incluyen sobre todo diferentes sistemas
de supervisión, vigilancia y control (incluido el epidemiológico), así como
sistemas para erradicar, evitar el avance y realizar otras tareas de control de
las enfermedades, se rigen por las mismas normas sectoriales que se aplican
mediante los controles oficiales».
[43] DO nº L 276 de 20 de octubre de 2010, pág. 33 [véanse,
sobre esta Directiva: Cornils, M., “Reform des europäischen
Tierversuchsrechts: zur Unions- und Verfassungsrechtmäßigkeit der Richtlinie
2010/63 des Europäischen Parlaments und des Rats zum Schutz der für
wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere”, Lit, 2011, 183 págs.; y Tremoleda,
J.
L., “Comentarios sobre la Directiva Europea 2010/63/EU para la
protección de animales de laboratorio”, Revista
de Bioética y Derecho, nº 24, 2012, 61-72 (artículo disponible en la
siguiente página de Internet, consultada el 23 de mayo de 2013: http://scielo.isciii.es/pdf/bioetica/n24/06_bioetica.pdf
)].
[44] Artículo 2(1) del texto propuesto por la Comisión.
[45] Ibidem,
artículo 2(4).
[46] Ibidem,
artículo 2(5).
[47] Ibidem,
artículo 2(24).
[48] Véase la nota 19.
[49] Artículo 2(3) del texto propuesto por la Comisión.
[50] Ibidem,
artículo 2(8).
[51] Ibidem,
artículo 2(9).
[52] Ibidem,
artículo 2(21).
[53] Ibidem,
artículo 2(2).
[54] Ibidem, artículo 2(6).
[55] Ibidem, artículo 2(7).
[56] Ibidem,
artículo 2(10).
[57] Véase la nota 19.
[58] Pura propaganda política para calmar a la opinión
pública tras la crisis “de las vacas locas”, según Vidreras Pérez, C. (véase
la obra de dicha autora citada en la nota 1, pág. 3).
[59] Véase la nota 19.
[60] La cursiva es nuestra.
[61] Véase el Considerando nº 11 del Reglamento nº
178/2002: «Para tener un enfoque lo
bastante exhaustivo e integrado de la seguridad alimentaria, debe darse a
la legislación alimentaria una definición amplia, que abarque una extensa gama
de disposiciones con un efecto directo o indirecto sobre la inocuidad de los
alimentos y de los piensos, entre ellas disposiciones relativas a los
materiales y los objetos que están en contacto con los alimentos, a los piensos
para animales y a otras materias primas agrícolas en la producción primaria»
(la cursiva es nuestra).
[62] Véase el artículo 3(1) del Reglamento nº 178/2002.
[63] La cursiva es nuestra.
[64] Idem.
[65] Véase el artículo 2(2) del texto propuesto por la
Comisión.
[66] Ibidem,
artículo 2(3).
