Nuevas reglas para la
publicidad de los alimentos destinados a los lactantes y niños de corta edad,
para usos médicos especiales y los destinados al control del peso [Reglamento
(UE) n° 609/2013]
I. Introducción
A mediados de junio de 2013 el Parlamento
Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) n° 609/2013 relativo a los
alimentos destinados a los lactantes y niños de corta edad, los alimentos para
usos médicos especiales y los sustitutivos de la dieta completa para el control
de peso[1]. Dicha normativa fue elaborada tras diversos estudios[2] que pusieron de manifiesto las dificultades que podía
plantear la definición de productos
alimenticios destinados a una alimentación especial (prevista ya en la
Directiva 77/94/CEE[3]) que resultaba ser objeto de interpretaciones divergentes
por parte de las autoridades nacionales; además, un Informe posterior evidenció
«… que un número cada vez mayor de productos alimenticios se comercializan y
etiquetan actualmente como aptos para una alimentación especial amparados en la
amplia definición que establece [la] Directiva [2009/39/CE[4]]»[5]. En este sentido, el legislador comunitario estimó que era
preciso «… suprimir las diferencias en la interpretación con objeto de
simplificar el marco reglamentario»[6].
Con tal fin la Comisión Europea elaboró
en 2011 una Propuesta de Reglamento relativo a los alimentos destinados a los
lactantes y niños de corta edad y los alimentos para usos médicos especiales[7]. Cabe recordar que, en el epígrafe nº 1 de la “Exposición
de motivos” de la citada Propuesta, se afirmaba precisamente que, en aras de
una mejor regulación y simplificación se pretendía corregir la situación descrita
en los mencionados informes «…mediante la simplificación y aclaración de las
normas aplicables a los productos considerados hasta ahora como dietéticos[8], teniendo en cuenta la evolución de la reglamentación en
los ámbitos pertinentes». En este sentido, se anunciaba que:
«Habida cuenta de lo anterior, la
propuesta suprime el concepto de alimentos dietéticos[9] y define un nuevo marco para el establecimiento de
disposiciones generales aplicables solamente a un número limitado de categorías
definidas y bien establecidas de alimentos que se consideran esenciales para
determinados grupos vulnerables de la población, como los alimentos destinados
a los lactantes y niños de corta edad o los alimentos destinados a pacientes
bajo supervisión médica»[10].
Y, efectivamente, así ha sido: el
artículo 1 (“Objeto”) del nuevo Reglamento 609/2013 prevé lo siguiente:
«1. El presente Reglamento establece los
requisitos de composición e información[11] para las siguientes categorías de alimentos:
a) preparados para lactantes y
preparados de continuación;
b) alimentos elaborados a base de
cereales y alimentos infantiles;
c) alimentos para usos médicos
especiales;
d) sustitutivos de la dieta completa
para el control del peso.»
El objetivo de nuestra nota es
identificar y presentar de forma sistemática las disposiciones de dicho
Reglamento referentes a la publicidad relativa a las seis categorías de alimentos
que se enumeran en el citado artículo a fin de poder concluir cuál será el
impacto de dichas reglas en las actividades promocionales relacionadas con los
productos alimenticios de los que se trata. Tras una primera lectura del Reglamento
nº 609/2013 estamos seguros que ello no será fácil, debido a la dispersión y
desorden en el articulado, tanto de las reglas generales como de las
específicas relativas a cada una de las categorías de alimentos, que en algunos
casos se solapan o reiteran, la profusión de reenvios a otras normativas
comunitarias y el gran número de cuestiones cuya resolución se deja para más
adelante, así como ciertas incoherencias terminológicas[12].
No debe pues sorprendernos que se haya
incluido en el Reglamento nº 609/2013 un tercer (!) artículo, titulado “Decisiones
de interpretación”, que establece que:
«Para garantizar una aplicación uniforme
del presente Reglamento, la Comisión podrá decidir, mediante actos de
ejecución:
a) si un alimento específico entra en el
ámbito de aplicación del presente Reglamento;
b) a qué categoría específica mencionada
en el artículo 1, apartado 1, pertenece dicho alimento.
Dichos actos de ejecución se adoptarán
de conformidad con el procedimiento de examen a que se refiere el artículo 17,
apartado 2 [véase el artículo 5 del Reglamento (UE) nº 182/2011[13]]»[14].
En
nuestra opinión, lo lamentable no es el hecho de que redactar esta nota nos
resulte más o menos dificultoso… Lo que sí lo es es que el Reglamento nº
609/2013 (que entró en vigor el 19 de julio de 2013[15], y se aplicará partir del 20 de
julio de 2016[16]) viene a unirse a la ya larga lista
de normativas comunitarias referentes a los alimentos recientemente adoptadas de
dificil interpretación y complicada aplicación[17]: es decir, todo lo contrario a lo
que la Comisión nos había anunciado en su Comunicación sobre normativa
inteligente [?] en la UE[18].
II. ¡Good bye
“alimentos destinados a una alimentación especial”!
La declaración del legislador comunitario
que figura en el Considerando nº 13 del Reglamento nº 609/2013 no puede ser más
clara:
«Procede […] abolir[19] el concepto de alimentos
destinados a una alimentación especial y sustituir la Directiva 2009/39/CE
por el presente acto. A fin de simplificar su aplicación y garantizar la coherencia
de su aplicación entre los Estados miembros, el presente acto debe adoptar la
forma de un reglamento.»
Brevitatis
causae, no nos extenderemos aquí en la
evocacion del origen histórico de la
expresión en cuestión… Recordaremos, eso sí, que ésta fue incluida en la
Directiva 77/94/CEE[20] a sugerencia del que por entonces era Jefe de la División
que se ocupaba en la Comisión de la legislación alimentaria, Egon Gaerner. Si la memoria no nos falla, nuestro buen amigo Egon aceptó la atinada observación
del eminente Prof. E.G. Bigwood[21] que consideraba imprecisa y equívoca la expresión de
“producto dietético”[22] e innecesarias otras como “alimentos para diabéticos”,
etc. Además, la definición de alimentos
destinados a una alimentación especial («…productos alimenticios que, por
su composición particular o por el particular proceso de su fabricación, se
distinguen claramente de los productos alimenticios de consumo corriente, que
son apropiados para el objetivo nutritivo indicado y que se comercializan
indicando que responden a dicho objetivo»[23]) resolvió el problema que nos planteaba el hecho de que
«… el término dietético (o de régimen») no tiene la misma acepción
en todos los Estados miembros…»[24].
III. Regulación de la publicidad
1. Reglas
generales
En el epígrafe nº 1 de la “Exposición de
motivos” de la Propuesta presentada en 2011 por la Comisión[25] ya se hacía referencia a la Directiva 2000/13/CE relativa al etiquetado, presentación y
publicidad de los productos alimenticios[26], cuyos «… requisitos generales de
etiquetado deben aplicarse, en general, a las categorías de alimentos cubiertas
por el [futuro] Reglamento», lo que debemos considerar ahora igualmente
aplicable al Reglamento (UE) n° 1169/2011 sobre la
información alimentaria facilitada al consumidor[27] (que deroga y sustituye la Directiva de 2000).
De todos modos, siempre según la citada
“Exposición de motivos”, el nuevo
Reglamento debía prever asimismo requisitos
adicionales o excepciones con respecto a las citadas disposiciones generales «…
cuando sea necesario a fin de cumplir los objetivos específicos del mismo» y,
en este sentido, se declaraba que:
«Por lo tanto, procede que el [futuro]
Reglamento fije los criterios para establecer los requisitos específicos de
composición e información[28] aplicables a los preparados para lactantes, los
preparados de continuación, los alimentos elaborados a base de cereales y los
alimentos infantiles, así como los alimentos destinados a usos médicos
especiales…»[29].
Si nos atenemos a lo que se declara en
el Considerando nº 25 del Reglamento n° 609/2013, «el etiquetado, la
presentación o la publicidad de alimentos objeto del presente Reglamento no
deben atribuir a los mismos la propiedad de prevenir, tratar o curar ninguna
enfermedad humana, ni hacer referencia a tales propiedades». Hay que tener en
cuenta, de todos modos, que los alimentos para usos médicos especiales están
destinados al manejo dietético de pacientes con una capacidad limitada,
deficiente o alterada, por ejemplo, para tomar alimentos ordinarios debido a enfermedades,
trastornos o afecciones específicas[30]… Otra declaración que hay que tomar en consideración es
la de que «la referencia al manejo dietético de enfermedades, trastornos o
afecciones para los cuales está destinado el alimento no debe considerarse una
atribución de la propiedad de prevención, tratamiento o cura de una enfermedad
humana[31].
Para completar esta breve presentación
de las reglas generales relativas a la publicidad, etiquetado y presentación de
los productos objeto del Reglamento n° 609/2013 nos parece oportuno reproducir
textualmente el Considerando nº 28 de dicha normativa comunitaria:
«El Reglamento (CE) nº 1924/2006[32] establece las normas y las condiciones de uso de las
declaraciones nutricionales y de propiedades saludables en los alimentos.
Dichas normas deben aplicarse de manera general a las categorías de alimentos
objeto del presente Reglamento, salvo que se disponga lo contrario en este o en
actos delegados adoptados en virtud del mismo.»
En este marco el Artículo 9 (“Requisitos
generales de composición e información”) del Reglamento n° 609/2013 dispone
que:
• el etiquetado, la presentación y la publicidad[33] de los alimentos objeto e dicha normativa, ofrecerán
información para el uso adecuado del alimento, no serán engañosos y no deberán
atribuir a dichos alimentos propiedades de prevención, de tratamiento o
curación de una enfermedad humana ni hacer referencia a tales propiedades
(apartado 5); y
• el apartado 5 no impedirá la
difusión de cualquier información o recomendación útil destinada exclusivamente
a personas cualificadas en el ámbito de la medicina, de la nutrición y de la
farmacia u otros profesionales de la salud competentes en materia de cuidados
maternos y cuidados infantiles.
El establecimiento de otros requisitos
se deja para más adelante puesto que el artículo 11 (“Requisitos específicos
[?] de composición e información”) prevé lo que sigue:
«1. Sin perjuicio de los requisitos
generales establecidos en los artículos 6 y 9 y de los requisitos adicionales
del artículo 10, y teniendo en cuenta los avances técnicos y científicos
pertinentes, la Comisión estará facultada para adoptar actos delegados, de
conformidad con el artículo 18, con respecto a lo siguiente:
[…]
c) los requisitos específicos sobre
etiquetado, presentación y publicidad[34] de los alimentos mencionados en el artículo 1, apartado
1, incluida la autorización de declaraciones nutricionales y de propiedades
saludables relativos a ellos;
[…]
Dichos actos delegados deberán adoptarse
a más tardar el 20 de julio de 2015.»
Finalmente, vale la pena mencionar que
en el Considerando nº 44 se precisa que «el presente Reglamento no afecta a la
obligación de respetar los derechos y principios jurídicos fundamentales, entre
ellos la libertad de expresión, tal como se establece en el artículo 11, en
relación con el artículo 52, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, así como en otras disposiciones pertinentes»
2. Preparados
para lactantes y preparados de continuación
En el artículo 2.2(c) del Reglamento nº
606/2013 se encuentra la siguiente definición de preparados para lactantes: los «alimentos destinados a los
lactantes[35] durante los primeros meses de vida que satisfacen de por
sí las necesidades nutritivas de dichos lactantes hasta la introducción de una
alimentación complementaria apropiada»; por otro lado, los preparados de continuación se definen como los «alimentos
destinados a los lactantes a los que se ha introducido una alimentación
complementaria apropiada y que constituyen el principal elemento líquido de la
dieta progresivamente diversificada de estos lactantes» [ibidem, artículo 2.2(d)].
En el Considerando nº 26 del citado
Reglamento se insiste en que, en el caso de los preparados para lactantes y los
preparados de continuación, toda la información tanto escrita como gráfica debe
permitir distinguir claramente unos preparados de otros: «de ahí que deban
imponerse las oportunas restricciones sobre la presentación y la publicidad de
los preparados para lactantes».
En este ámbito, el artículo 10 (“Requisitos
adicionales para los preparados para lactantes y los preparados de continuación”)
dispone lo siguiente:
«1. El etiquetado, la presentación y la
publicidad de los preparados para lactantes y de los preparados de continuación
estarán diseñados de forma que no disuadan de la lactancia materna.
2. El etiquetado, la presentación y la
publicidad de los preparados para lactantes, y el etiquetado de los preparados
de continuación, no incluirán imágenes de lactantes ni otras imágenes o textos
que pudieran idealizar su utilización.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el
primer párrafo, se permitirán las representaciones gráficas destinadas a
identificar con facilidad los preparados de lactantes y los preparados de
continuación y a ilustrar los métodos de su preparación.»
Cabe añadir que, en virtud del ya citado
artículo 11 [letra e)], se faculta a la Comisión para adoptar actos delegados
por lo que se refiere a «los requisitos relativos a las prácticas promocionales
y comerciales en relación con los preparados para lactantes», así como a «los
requisitos relativos a la información que debe facilitarse en relación con los
alimentos para lactantes y niños de corta edad a fin de garantizar una
información adecuada sobre prácticas alimentarias apropiadas…» [letra f)].
3. Alimentos
elaborados a base de cereales y alimentos infantiles
La definición de alimentos elaborados a base de cereales se encuentra en el artículo
2.2(e) del Reglamento nº609/2013:
«i) alimentos destinados a satisfacer
los requisitos particulares de los lactantes sanos durante el destete y de los
niños de corta edad[36] sanos como complemento a su dieta o para su progresiva
adaptación a una alimentación corriente, y
ii) pertenecientes a una de las
categorías siguientes:
- cereales simples reconstituidos o que
deben reconstituirse con leche u otro líquido alimenticio adecuado,
- cereales con adición de otro alimento
rico en proteínas reconstituidos o que deben reconstituirse con agua u otro
líquido que no contenga proteínas,
- pastas que deben cocerse en agua
hirviendo o en otros líquidos apropiados antes de su consumo,
- bizcochos y galletas que pueden
consumirse directamente o, una vez pulverizados, con adición de agua, leche u
otro líquido adecuado».
La de alimentos infantiles figura en el artículo 2.2(f): «alimentos
destinados a satisfacer las necesidades particulares de los lactantes sanos
durante el destete y de los niños de corta edad sanos como complemento a su
dieta o para su progresiva adaptación a una alimentación corriente, con
excepción de:
i) los alimentos elaborados a base de
cereales, y
ii) las bebidas a base de leche y los
productos similares destinados a niños de corta edad».
A falta de mayores precisiones la
doctrina estima que, fudamentalmente, se aplicarán las reglas generales sobre
la información relativa a los productos objeto del Reglamento en el que se
incluyen sus amplias definiciones de
límites difíciles de perfilar[37].
4. Alimentos
para usos médicos especiales
Son alimentos
para usos médicos especiales los «alimentos especialmente elaborados o
formulados y destinados al manejo dietético de pacientes, incluidos los
lactantes, bajo supervisión médica, es decir destinados a satisfacer total o
parcialmente las necesidades alimenticias de los pacientes cuya capacidad para
ingerir, digerir, absorber, metabolizar o excretar alimentos normales o
determinados nutrientes o metabolitos de los mismos sea limitada, o deficiente,
o esté alterada, o bien que necesiten otros nutrientes determinados
clínicamente, cuyo manejo dietético no pueda efectuarse únicamente modificando
la dieta normal» [artículo 2.2(g) del Reglamento nº 609/2013].
También en este caso, «sin perjuicio de
los requisitos generales establecidos en los artículos 6 y 9 y de los
requisitos adicionales del artículo 10, y teniendo en cuenta los avances
técnicos y científicos pertinentes, la Comisión estará facultada para adoptar
actos delegados, de conformidad con el artículo 18, con respecto a […] los
requisitos específicos relativos a los alimentos destinados a usos médicos
especiales desarrollados para satisfacer las necesidades nutricionales de los
lactantes y, entre estos, los requisitos en cuanto a la composición y a la
utilización de plaguicidas en los productos destinados a la producción de dichos
alimentos, a los residuos de plaguicidas, al etiquetado, a la presentación, a
la publicidad, a la promoción y a las prácticas comerciales, en su caso»
[artículo 11.1(g)].
5. Sustitutivos
de la dieta completa para el control del peso
El legislador comunitario subraya que, a
la vista de los índices crecientes de personas con problemas de sobrepeso y
obesidad, se está comercializando un número cada vez mayor de alimentos como
sustitutivos de la dieta completa para el control del peso[38]: «actualmente, en ese tipo de alimentos presentes en el
mercado puede distinguirse entre los productos destinados a dietas de bajo
valor energético, con un contenido entre 3360 kJ (800 kcal) y 5040 kJ (1200
kcal), y los destinados a dietas de muy bajo valor energético, habitualmente
con un contenido inferior a 3360 kJ (800 kcal)»[39].
Según el legislador comunitario los sustitutivos de una comida para el control
de peso [es decir, los «alimentos formulados especialmente para su empleo
en dietas de bajo valor energético para reducción de peso que, utilizados de
acuerdo con las instrucciones del explotador de la empresa alimentaria,
sustituyen la dieta diaria completa», según el artículo 2.2(h)] destinados a
sustituir parte de la dieta diaria se consideran alimentos para usos nutricionales
particulares y se rigen en la actualidad por normas específicas establecidas en
la Directiva 96/8/CE[40]. No obstante, cada vez son más los alimentos destinados a
la población general que se comercializan con declaraciones similares
presentadas como declaraciones de propiedades saludables para el control del
peso. En este contexto, «con el fin de eliminar toda posible confusión dentro
de este grupo de alimentos destinados al control del peso y en aras de la
seguridad jurídica y la coherencia de los actos legislativos de la Unión, dicha
declaración debe regularse únicamente en virtud del Reglamento (CE) nº
1924/2006[41] y cumplir los requisitos establecidos en el mismo…»[42].
6. Otros
productos alimenticios: bebidas a base de leche y productos similares
destinados a niños de corta edad, alimentos destinados a deportistas, etc.
En el Reglamento objeto de nuestro
estudio se hace referencia a otros productos, como son las “bebidas a base de
leche y otros productos similares destinados a niños de corta edad”[43] y los “alimentos destinados a deportistas”[44], pero su eventual regulación se aplaza hasta una mejor ocasión. Tambien se mencionan en
él los "alimentos destinados a las personas afectadas de perturbaciones en
el metabolismo de los hidratos de carbono (diabéticos)”[45], los productos con las indicaciones "sin
gluten" y "muy bajo contenido de gluten"[46], los alimentos en los que se indica la ausencia o la
presencia reducida de lactosa[47], etc. que, según parece, no se incluyen en el ámbito de
aplicación de dicha normativa… por lo que cabe preguntarse cuál es el efecto
útil de dichas referencias.
IV. Conclusión
No vamos a reiterar aquí las críticas al
bajo nivel de técnica jurídica del Reglamento n° 609/2013 que ya han ocupado
gran parte de la “Introducción”.
Estimamos que el legislador comunitario
comparte nuestra opinión (o viceversa) en el sentido que la normativa en
cuestión no es o no será fácil de interpretar; ello explica la inclusión de dos
artículos que atribuyen tan ardua tarea a las “Decisiones de interpretación”
(artículo 3) y “Orientaciones técnicas” (artículo 14) de la Comisión… lo que,
seguramente, no dejará de ser el origen de conflictos de competencia con el
TJUE.
Es cierto que no es fácil regular y ni
siquiera definir las categorías de
alimentos objeto del nuevo Reglamento y que la noción de alimentos destinados a una alimentación especial no resiste en
nuestros días un análisis por benevolente que éste sea; además, hemos de
reconocer que dicha expresión, a pesar de su vigencia durante más de tres décadas, no había logrado captar la
atención de los consumidores que prácticamente nunca la utilizaron en su
lenguaje habitual, ignorándola (¿olímpicamente?) de modo que prevaleció en
muchos Estados miembros el uso común de la de alimento dietético…
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